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行政诉权分层保障机制优化研究
【专家】 章志远【写作年份】 2020
【文章分类】 行政诉讼法【关键词】 行政诉权;分层保障;机制优化;法治社会
【全文】法宝引证码CLI.A.4115114    

行政诉权分层保障机制优化研究

章志远


【摘要】基于当事人行政诉权行使理性化程度的不同,可将其区分为理性行使、精明行使、不当行使和恶意行使等四种状态,行政诉讼法实施应当进一步健全行政诉权分层保障机制。对理性行使行政诉权者应当给予有效保障,从科学把握立案登记和审查关系、法官履行释明诉讼类型选择义务、灵活运用行政案件协调化解机制等三个方面进行优化。对精明行使行政诉权者应当给予适度容忍,健全诉讼风险交流机制和诉讼繁简分流机制。对不当行使行政诉权者应当给予必要矫治,完善诚信诉讼的程序规则支撑和诉讼失权制度的精准适用。对恶意行使行政诉权者应当给予严厉制裁,探索差异化立案审查和诉讼失信人信用惩戒机制。行政诉权分层保障机制的优化,对于立基于全民守法的法治社会建设具有重要的促进作用。
【关键词】行政诉权;分层保障;机制优化;法治社会

  
  引言
  基于“有权利必有救济”的法治定理,作为“权利救济权”的诉权被视为“第一制度性人权”,是“社会主体的价值确认方式”和“人的自主性的权能表现之一”。[1]在诉权的诸多形态中,以当事人请求人民法院依法独立行使行政审判权对行政争议作出公正裁判为内涵的行政诉权尤为引人注目,概因其承载着权力制约、官民平等的特殊历史使命。我国现行《宪法》虽未直接对诉权作出明确宣示,但2014年修改后的《行政诉讼法》已经在“总则”部分构建起行政诉权的基本保护框架,主要体现在该法开篇四条的规定上:一是一条重申了“保护公民、法入和其他组织合法权益”的诉讼目的;二是第二条确认了公民、法入和其他组织的行政诉权;三是第三条规定了作为行政诉权核心内容的起诉权;四是第四条突出了人民法院对行政审判权的依法独立行使。可以说,上述规定奠定了新《行政诉讼法》作为“当事人行政诉权保障法”基本法的地位。
  如果说上述法律规定体现的还只是一种观念层面行政诉权的话,那么新《行政诉讼法》的实施无疑就是一种现实层面行政诉权的展示。“观念诉权”只有转化为“现实诉权”,对于诉权主体来说才真正具有价值。[2]新《行政诉讼法》实施五年来,行政案件受案数量快速增长,为行政诉权保障提供了广阔舞台;“立案难、审理难、执行难”的问题得到了有效缓解,为行政诉权的实际拥有提供了有力佐证。与此同时,诉讼程序空转、裁判口惠实不至、少数当事人频繁启动政府信息公开诉讼等现象涌现,暴露出当事人行政诉权保障和规范方面还存在不少问题。如何在加强行政诉权保障与必要规范之间取得平衡,是我国今后行政审判工作面临的重大考验之一。
  正是基于对行政诉权保障法落地实施的关切,笔者率先提出了“行政诉权分层保障”的理论命题,主张以原告实际行使诉权的理性程度为标准,分别就诉权“理性行使”“精明行使”“不当行使”“恶意行使”设计出不同的机制加以保障和规制。[3]与基于行政诉权运行过程的“诉权层次论”[4]和基于不同法律层面的“诉权形态论”[5]所不同的是,笔者所持的“诉权分层保障论”立足新《行政诉讼法》的文本规定和实施情况,聚焦原告诉权行使的理性化程度,提出相应的机制优化方案,引导我国公民养成理性维权、依法维权的习惯,进而促进法治社会的实现。希冀通过这项研究的开展,进一步提升新《行政诉讼法》的实效,指导我国行政审判工作行稳致远。
  一、行政诉权理性行使的有效保障机制
果然是京城土著
  我国当下正处于急速的社会转型时期,利益格局的调整和利益主体的分化增加了社会运行的风险,行政争议的妥善化解对于改革、发展和稳定任务的实现尤为重要。中共十九大报告提出了“培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”的社会建设任务,为行政诉权保障机制的优化提供了目标指引。总体上来看,将行政争议诉至法院寻求解决反映出当事人尊重法律、信任司法的积极心态,毕竟以“告官”取乐之人在新时代仍然属于极少数。为此,行政审判实践就应当在新《行政诉讼法》及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称“《行诉解释》”)文本规定的基础上,通过机制优化进一步解决好行政诉权保障不足的“短板”。[6]具体来说,行政诉权理性行使有效保障机制的优化可从如下三个方面展开:
  第一,科学把握立案登记和审查的关系。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《全面依法治国决定》”)就公正司法明确提出了“有案必立、有诉必理”的要求,作为对该决定“变立案审查制为立案登记制”的首次贯彻,新《行政诉讼法》51条规定了“登记立案”制度。受所处特殊环境和媒体过度宣传等多方面因素的影响,部分法院机械理解执行立案登记制的规定,甚至收到诉状材料不经审查径行立案,走向了新的“立案的政治学”[7]极端。这种做法虽然使一审行政案件的受案数量在短时期内有了明显增加,但相伴而来的高裁定驳回起诉率却证明了一审受案数的“虚高”,既不利于当事人诉权的有效保障,更是对有限司法资源的浪费。为此,最高人民法院在《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发【2017】25号,以下简称“《若干意见》”)中明确提出,要正确理解立案登记制的精神实质,“

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