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医疗废物集中处置特许经营若干法律问题分析(下)
【作者】 熊德洲;曾浩波;缑会锋;陈闽珠【合作机构】 北京德恒律师事务所
【主题分类】 政府规章条例【发布时间】 2017.04.05
【全文】法宝引证码CLI.A.222698    
     五、政府提前终止特许经营权协议的条件和程序
  
 

  
  (一)提前终止的实体条件

  
 

  
  《市政公用事业特许经营管理办法》十八条中规定的、可由特许经营的主管部门或者监管部门决定终止特许经营协议、收回特许经营权的几种主要情形包括:1,擅自转让、出租特许经营权的; 2,擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的; 3,因管理不善,发生重大质量、生产安全事故的;4,擅自停业、歇业,严重影响到社会公共利益和安全的;5,法律、法规禁止的其他行为。

  
 

  
  根据六部委第25号令第三十八条的规定,在特许经营期限内,因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因,导致特许经营者无法继续履行协议约定义务,或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的,在与债权人协商一致后,可以提前终止协议。

  
 

  
  据此,在特许经营权协议生效后,在当事人协商解除或终止之外,现行部委规章明确规定的可予提前终止的事由仅为两种,即一方严重违约和不可抗力,导致特许经营者无法继续履行协议约定义务的;或者出现协议约定的可提前终止情形。

  
 

  
  在医疗废物集中处置特许经营权协议中,政府与社会资本应结合医疗废物处置项目的特点,就双方的权利义务作出合理约定,政府不应随意解除特许经营权协议。医疗废物集中处置设施若因规划变更,需要整体予以搬迁,或随着要求处置的医疗废物量增加,需要在原来处置设施用地基础之上进行改建、扩建、重建时,政府应予以协助,调整规划,与特许经营者协商处理,而不能仅简单以此为理由认为特许经营者履约不能或违约而单方解除协议,收回特许经营权。

  
 

  
  (二)提前终止的听证程序

  
 

  
  若确实出于政策调整、特许经营者履约不能13,特许经营者违法违约等情形,政府决定收回特许经营权,提前终止特许经营权协议时,应先告知行政相对人依法享有的陈述、申辩及要求听证的权利,并按特许经营者要求举行相应听证。依法行政不仅要求行政机关实施行政行为在内容上合法,而且要求其在程序上也要合法。
北大法宝

  
 

  
  《行政许可法》四十六条明确规定:“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证”。

  
 

  
  《行政许可法》四十七条规定:“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。”

  
 

  
  《市政公用事业特许经营管理办法》二十五条第二款:“对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的,必须按照有关法律、法规的规定进行,并召开听证会。”

  
 

  
  由此可见,国家法律明确规定行政机关在作出涉及行政相对人重大利益的行政决定或行政行为(包括行政处罚、行政许可等)之前,应当告知行政相对人依法所享有的权利,包括陈述、申辩和要求听证的权利等,这是行政机关在作出涉及行政相对人重大利益的行政决定之前,必须履行的行政程序和行政义务。

  
 

  
  部分地方政府规章中,对听证程序也都有规定14,但应注意不能违反上位法。《济南市市政公用行业特许经营试行办法》二十二条的内容便有待商榷。该条规定:“监管部门应当在作出收回特许经营权的决定之日起3日内通知特许经营者。特许经营者可以在收到通知之日起30日内提出书面申辩或要求举行听证”,这一规定的表述可能存在一定的问题,其将“听证”程序设置在“作出收回决定”之后,而不是之前。所谓“通知”内容如明确表达收回特许经营权而不是先行告知听证权利,则是已经直接作出了实质性影响行政相对人权利义务的行政行为,再通知听证已经没有意义。这一程序性规定与《行政许可法》应该是明显相抵触的。类似规定在其他城市也客观存在15。

  
 

  
  《行政诉讼法》六十三条规定,人民法院审理行政案件,参照规章。法院审理相关案件时,不应适用该等违反上位法的规章内容。地方政府先作出收回特许经营权的决定,再告知听证权利的行政行为应认定为违反法定程序,应当依法予以撤销或确认具体行政行为违法。

  
 
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  六、政府特许经营权协议纠纷解决途径

  
 

  
  论述特许经营权协议纠纷解决途径的前提是阐明政府特许经营权协议的性质。特许经营权协议存续的基础是政府的特许行为。而特许行为通常又以普通行政许可作为条件。普通行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为16,比如在医疗废物处置领域,环保部门颁发《危险废物经营许可证》即是普通的行政许可行为。

  
 

  
  根据《行政许可法》十二条的规定,直接关系人身健康需要按照法定条件予以批准的事项、直接关系公共利益的特定行业的市场准入需要赋予特定权利的事项及直接关系公共安全、人

  ······

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【注释】 13、比如 2005年,上海市环保局将全市医疗废物无害化集中处理项目的特许经营权授予上海康环固体废弃物处置有限公司,后以该公司焚烧处理能力严重不足,无法满足全市医疗废弃物集中收运、处置,严重威胁公共安全为由收回了特许经营权。参见费文婷:《政府单方面提前收回特许经营权相关法律问题研究》,复旦大学硕士学位论文,第16页。 14、如《昆明市特许经营权管理办法》(昆明市政府令第102号)第三十条明确规定,行业主管部门在作出撤销特许经营权决定之前,应当书面通知经营者答辩,并告知其有权要求举行听证;《成都市人民政府特许经营权管理办法》第二十六条也提出在作出撤销特许经营权决定之前,行业主管部门就应告知特许经营权者可提出书面申辩或要求举行听证会。 15、《合肥市市政公用事业特许经营实施办法》第二十四条、《吉林市市政公用事业特许经营办法》第二十八条中关于听证的规定皆存在类似表述。 16、2004年7月1日起施行的《行政许可法》(主席令[2003]第7号)第二条。 17、参见2004年7月1日起施行的《行政许可法》(主席令[2003]第7号)第十二条第一款第(一)、(二)、(四)项。 18、2007年3月1日实施的《上海市医疗废物处理环境污染防治规定》(上海市政府令第65号)第八条第二款规定,医疗废物集中处置单位,由市环保局会同有关部门通过招标的方式确定。市环保局应当与中标单位签订医疗废物集中处置合同,并发放医疗废物经营许可证。这一规定中的医疗废物集中处置合同具有明显的行政性质。
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