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企业投资项目“跑批文”之痛与简政放权之路
【作者】 郝利【合作机构】 浙江阳光时代律师事务所
【主题分类】 境外投资
【摘要】 企业投资项目核准制度开始于2004年《国务院关于投资体制改革的决定》。这个以“改革政府对企业投资的管理制度,落实企业投资自主权”为主要目标的改革决定,在实践中不断走样,“跑项目”、“拿批文”让很多地方政府和企业疲惫不堪,成为其不能挥去的心头之痛。过于集中的审批权力使以发改委为代表的政府部门不堪重负的同时,也滋生了大量的腐败和项目寻租问题。阳光所项建部合伙人郝利律师以企业投资项目核准为视角,梳理了十年来项目核准的“收”与“放”及有关法律和政策规定,以期对大家把握企业投资项目核准制度有所裨益。
【发布时间】 2015.01.19
【全文】法宝引证码CLI.A.27739    
  2012年,党的十八大提出要“深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。随后,项目审批精简、放权的大幕拉开并配以重拳反腐,一时间,国家发改委原副主任、能源局长***等一批手握项目审批大权的干部相继落马,历时十年持续收紧的项目审批程序也开始松动,2013和2014更是连续两年发布新的政府核准的投资项目目录,取消和下放项目审批权限;2014年底,国务院办公厅【2014】59号文和发改投资[2014]2999号更是大幅精简企业投资项目核准前置条件,将项目审批放权推向了一个新的高潮。
  一、2004年,《国务院关于投资体制改革的决定》开启项目核准之路
  2004年7月16日,国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号,以下简称“决定”),《决定》确立了“转变政府管理职能,确立企业的投资主体地位”的改革目标,明确企业投资建设实行核准制的项目,仅需向政府提交项目申请报告,不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。同时,《决定》提出,政府对企业提交的项目申请报告,主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目,政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。《政府核准的投资项目目录(2004年本)》作为《决定》的附件同时发布。
  应该说,《决定》改变了长期以来的项目审批体制,对于企业投资项目而言,简化的核准和备案程序让无数项目业主充满期待,媒体在解读《决定》时也纷纷用一个“放”字来概括,包括放宽投资领域,也包括放权。
  二、2004-2012年,“路条”为代表的前置程序使项目核准之路越来越漫长
  《决定》颁布后,国家发改委随后于2004年9月15日发布了《企业投资项目核准暂行办法》(发改委第19号令),对于企业投资项目核准程序进行了具体规定,随后各省也纷纷出台了有关项目核准程序规定。虽然有关政策法律规定逐步完善,但长期以来各级政府部门已经习惯了以发改委等投资主管部门为中心的项目审批体制,《决定》甫一出台使得土地、规划、环保等部门感到有些无所适从,并开始通过各种途径和发改委进行沟通。2005年,国家发改委《国家发展改革委办公厅关于改进和完善企业投资项目核准程序有关规定的通知》(发改办投资[2005]1463号)规定,对项目进行核准之前,在有关单位提出要求的前提下,发改委可从产业政策和规划布局等方面进行初步审核,然后以咨询复函等方式作出答复。在后来的实际操作中,发改委却将针对特定项目的咨询复函,作为所有核准项目的一项核准前置条件,“路条”审批由此产生。本来是一项没有任何法律依据的咨询答复,却演变成了发‘路条’、跑‘路条’。”“路条”成为决定项目生死的第一道许可,跑“路条”成了上项目的头等大事。
  对于企业投资项目而言,此时的核准制相对于审批制,程序变得更加复杂。上报“路条”申请文件,需要大量的支持性文件,甚至“路条”还有“大路条”和“小路条”之分,一个“路条”跑下来短则一年半载,长则可能达数年时间。项目核准的前置审批文件就更多了,不仅包括土地、规划、环评等必要的前置批文,银行贷款承诺、股东出资承诺函、可行性研究报告审查意见等文件也是必须的,2010年还增加了项目节能评估,2012年又增加项目社会稳定风险评估等等。以至于到后来,项目核准到底需要哪些支持性文件,投资主管部门自己也说不清楚,企业和地方政府更是苦不堪言。2012年5月,广东湛江钢铁项目获得国家发改委核准批复。由于心情激动,湛江市长王中丙忍不住亲吻了核准批文,该举动被媒体进行了广泛的报道,生动体现了项目核准之殇。
  三、2013年初,《国务院机构改革和职能转变方案》拉开简政放权大幕
  中共十八大以后,中央政府加快了简政放权的速度和力度,并开始重拳整治项目审批领域的腐败问题。根据十八大和十八届二中全会精神,2013年03月15日,国务院公布了《国务院机构改革和职能转变方案》,减少和下放投资审批事项。《方案》要求,除涉及国家安全、公共安全等重大项目外,按照“谁投法小宝

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