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“一带一路”能源合作中的政治风险应对
【作者】 陈臻;周章贵【合作机构】 浙江阳光时代律师事务所
【合作刊物】 阳光时代【刊物年份】 2017年
【期号】 1【页码】 3
【发布时间】 2017.07.17
【全文】法宝引证码CLI.A.223910    
  中国与“一带一路”沿线国家能源合作正从单边向多边,从区域向纵深发展,并逐步拓展到整个产业链,形成“大能源”合作态势。可以说,国内能源企业“走出去”遇到的最大威胁来自政治风险,如政策变动风险、歧视性干预风险、恐怖袭击风险、国有化风险、战争动乱风险等,涵盖传统与非传统安全威胁多重复杂因素。本文通过对中缅能源合作项目政治风险事件分析,提出政治风险并非“不可抗力”因素,需要发挥自身的能动因素,谋求内外部多种可利用资源。
  一、“一带一路”能源合作中的政治风险事件
  政治风险是完全或部分由政府官员行使权力和政府组织的行为而产生的不确定性。形式上主要包括(1)政策变动风险;(2)歧视性干预风险;(3)恐怖袭击风险;(4)国有化风险;(5)战争动乱风险等,是一个涵盖传统与非传统安全威胁因素复杂交织的领域,对于走出去的企业而言应对能力将面临现实挑战。
  我国企业走出去进程中已经历各种形式的政治风险事件。在政策变动风险方面,2005年,马来西亚政府出于保护本国汽车产业的目的,突然宣布新进入的汽车品牌在该国生产的汽车不能在该国销售,必须100%出口。这一政策变动使已在马来西亚布局制造、组装和出口的吉利公司蒙受巨大损失。在歧视性干预风险方面,2005年,美国政客和媒体炒作中海油收购美国优尼科公司为威胁美国国家安全的政治行为,国会在收购行动中设置种种障碍迫使中海油放弃收购计划。在恐怖袭击风险方面,近10年来,中国企业工作人员从事境外项目作业期间在苏丹、埃及、尼日利亚、巴基斯坦、阿富汗频繁发生被绑、被袭事件。相关事件数十起,伤亡人员已达数百人,海外工人的安全状况不容乐观。在国有化风险方面,2006年4月,厄瓜多尔议会就通过了一项石油改革法案,规定包括中国企业在内的所有外国公司必须将利润的50%交给厄瓜多尔政府,要求政府根据修改后的《石油法》同外国公司重新进行石油合同的谈判。在战争动乱风险方面,2011年,利比亚政治动荡中,中国企业成为在利比亚遭遇最严重冲击的对象,导致中国企业在短期内全面退出该国,损失严重。
  本文重点以“一带一路”率先启动的中孟印缅经济走廊中,中缅能源合作遭遇的政治风险事件为例,进行重点剖析。中国与缅甸能源合作具有历史积淀与项目基础,但至今中国企业在缅甸推进的主要能源矿产项目几乎均遭遇政治风险,一是密松水电站项目遭受时任总统吴登盛叫停,目前仍处于停工状态;二是投资莱比塘铜矿项目也因民众抗议事件停工接受第三方独立调查,后复工;三是中缅油气管道项目遭NGO以及当地民众反对,现已完工并进入运营阶段。上述影响事件可反映出能源合作政治风险领域的主要挑战。
  (一)密松水电项目政治风险事件分析
  1.密松水电项目政治风险事件背景
  密松电站作为中缅两国的合作项目,最早由缅甸政府向中方发出邀请,中方企业参与投资。2009年3月,两国政府签署《关于合作开发缅甸水电资源的框架协议》,同年底开工。原本应以双赢为结局的合作,2011年9月30日,缅甸政府突然停止由中国公司承担的密松水电站建设,其公开理由是水电开发影响环境,会“破坏密松的自然景观,破坏当地人民的生计,破坏民间资本栽培的橡胶种植园和庄稼……”从投资的角度上看,叫停密松电站将给中方的投资造成巨大损失是不争的事实。
  2.密松水电项目政治风险成因分析
  首先,密松水电站是在缅甸国内政治体制酝酿变革的气氛中搁置的。尽管不能否认生态环境与移民安置是任何水电开发项目是要关注的风险要素,但政治局势的变化才是项目被叫停的根本原因。近年来,西方势力坚持遏制中国,反坝组织正好成为西方势力遏制中国的棋子和急先锋。英美多家独立新闻机构透露美国向阻挠密松坝项目的团体提供了资助,而美国驻仰光大使馆直接资助了缅甸的一些公民社会团体。其次,从项目和资源竞争的角度分析,发达国家的水电公司出于经济上的竞争需要暗中配合极端环保组织的反水电宣传,以阻碍中国企业在国际水电建设市场上占据的主导地位。其三,叫停密松电站是因为缅甸总统“顺应民意”的政治妥协,实质指明了缅甸政府没能有足够力量说服国内反对派的无奈结果,是政治博弈的牺牲品。
  (二)莱比塘铜矿项目政治风险事件分析
  1.莱比塘铜矿项目事件背景
  莱比塘铜矿项目位于曼德勒西北140公里的实皆省蒙育瓦,原本由加拿大艾芬豪矿产公司开发,中国万宝矿业公司于2010年6月与缅甸联邦经济控股有限公司签订合同,接手扩建莱比塘铜矿。2012年6月至2012年11月,由于新建莱比塘铜矿涉及征用周边村庄7000多英亩土地,当地民众针对该铜矿项目的抗议不断升级,致使工程施工被迫全部中断。11月24日,缅甸议会决定成立调查委员会,对铜矿环保、社会影响及民生效益等问题展开全面调查,昂山素季担任主席的调查委员会于2013年3月12日提交的最终调查报告认为该项目应继续进行,但需采取必要的改进措施,项目随后复工。
  2.莱比塘铜矿项目成因分析
  莱比塘铜矿抗议事件是与缅甸国内政治局势分不开的,事件暴露出缅甸国内各方不同利益诉求。其一,莱比塘铜矿项目和缅甸联邦经济控股公司的

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