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裁量视阈下的浙江行政程序立法
【副标题】 评《浙江省行政程序办法》第四十三条【作者】 来晓明;郭天奇
【合作机构】 《中国律师》杂志社【合作刊物】 中国律师
【刊物年份】 2017年【期号】 4
【页码】 87【发布时间】 2017.06.15
【全文】法宝引证码CLI.A.223789    
  2016年10月1日,浙江省人民政府颁布了《浙江省行政程序办法》(下称《办法》),其中对行政执法中的裁量问题作出专门规定,是本次规章制定中的一大亮点。
  根据《办法》第四十三条的规定:“行政机关应当建立健全行政执法裁量基准制度,细化、量化裁量范围、种类和幅度。行政执法裁量基准应当向社会公布。行政机关实施行政执法行为应当遵循行政执法裁量基准,但适用裁量基准将导致某一行政执法行为明显不当的,行政机关可以在不与法律、法规和规章相抵触的情况下,变通适用裁量基准,但必须经行政机关负责人集体讨论决定,并充分说明理由。第四十三条的特殊性在于,它不仅关注行政执法裁量基准的制定,同时更对裁量基准的适用标准进行具体的约束。
  一、“行政裁量基准”的界定及价值
  行政裁量基准一直是理论界和实务界老生常谈的话题,它由行政裁量权的概念引申而来,是为了防止行政裁量权的滥用而催生的制度。
  从行政法治理念的角度看,对行政裁量权的限制通常有以下三种方式:其一是从根源上的限制,即立法机关在立法层面对行政裁量权加以约束。但根据各国的立法实践看,来自立法机关的约束通常是原则性的,对于行政执法中可能遇到的各种问题,立法机关一来难以预料,二来也不能将之一一体现在法律文本之中,于是便有了“法尽裁量生”的现象。其二是来自审判机关对行政裁量权的约束,人民法院通过行政诉讼对行政机关的大多数行政行为实施监督,就我国现行《行政诉讼法》的相关规定而言,只有少数明确列举的事项不纳入行政诉讼的受案范围,其余行政争议都将接受司法审查的监督。但司法审查往往不采用全面审查的方式,行政行为的合法性通常是司法审查的重点,其合理性问题则极少会成为法庭审理的焦点,而行政裁量权事实上是对合理性的探讨。此外,司法审查通常只具备个案效力,难以对广泛复杂的行政执法问题产生权威、确定的指导性意义。基于上述两种方式都难以对日益扩张的行政裁量权进行具体有效的控制,一种源自行政机关内部的自我规制机制应运而生,即行政裁量基准制度。
  行政裁量基准在对行政裁量权的限制方面发挥着特有的功能与价值。第一,行政裁量基准有助于控制行政裁量的运作;裁量基准的制定与适用使行政执法人员的恣意受到很大程度的抑制。第二,行政裁量基准有助于减少裁量过程中的不确定性;基准明确了行政裁量应遵守的规则,限制了行政裁量的范围,减少了裁量的不确定性。第三,裁量基准的制定与适用有助于司法机关对裁量决定的审查;“裁量”实质上是对合理性的探讨,而司法机关在审理行政行为合理性方面存在着天然的障碍,裁量基准的设定与运用事实上成为了合法性与合理性之间的桥梁。
  二、《办法》第四十三
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条的亮点之处
  (一)扩大行政裁量基准制定及适用的范围
  《办法》第九十七条规定:“本办法所称行政执法,是指行政机关实施法律、法规和规章,针对特定公民、法人和其他组织作出的影响其权益的行政行为,包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政裁决、行政征收、行政检查等行政行为。因而我们可以认为,《办法》第四十三条规定的“行政执法裁量基准制度”应当在前述至少八种行政行为中加以制定和适用,这一规定在行政裁量领域确实颇具新颖性。
  我们知道,行政裁量基准通常是在行政处罚等负担性行政行为中被制定并适用,而在行政许可、行政给付等授益性行政行为中较少谈及这个问题。此次《办法》所作的规定,无论是从行政法原理还是从行政权发展和运行的现实状态分析,都具有相当的前瞻性。现实中,随着国家职能的扩张和服务行政理念的兴起,以行政给付为主要形式的授益性行政行为日益得到行政机关的充分重视和广泛采用,与此同时也带来了裁量权滥用的问题。而对行政裁量权的控制理念从传统的负担性行政行为发散至授益性行政行为,是此次《办法》的亮点之一。
  (二)设定行政裁量基准适用的合理性判断标准《

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