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论有限修改《环境保护法》的有效性课题
【作者】 汪劲【合作机构】 《中国律师》杂志社
【合作刊物】 中国律师【主题分类】 环境法
【刊物年份】 2012年【期号】 3
【页码】 56【发布时间】 2014.04.01
【全文】法宝引证码CLI.A.23416    
  一、问题的提出
  2011年年初,全国人大常委会决定将《环境保护法》的修改作为2011年的立法工作,环资委也将修法草案的工作委托环保部进行。本次修法确定的总目标是“有限修改”,修法的基本原则是“有限目标、突出重点”、“稳定体制、固化职责”与“强化责任、完善制度”。根据笔者1993年以来多次参与全国人大环资委以及对有关部门修法工作研讨的理解,做出这种选择,一是因为近年来伴随环境污染和生态破坏的不断加剧,修法呼声日益高涨;二是因为修法作为环保法治的一项系统工程,面临诸多现实课题,不仅理论分歧较大、而且因体制和机制问题导致实践难度很高。在这个背景下,人大常委会决定修法并将总目标定为有限修改,是特定历史条件下既高度肯定1989年《环境保护法》的地位与作用、又合理推动作为环保基本法的《环境保护法》与不断修改完善的有关环保单项法律、法规在制度之间建立互动关系的两全之策。
  笔者认为,本次修法成功的关键是要将“有限修改”的基本命题化为“有效修改”的立法行动。以下拟就“有限”与“有效”的关系,结合我国环保法律实施的现状与问题,就修法工作涉及的10大立法课题及其应对策略作一基本论述。
  二、有限修改《环境保护法》的10大课题
  1、有效协调修法思路和模式
  关于《环境保护法》的立法思路及其与我国环境法体系关系的研究,法学界一直存在着法典模式与“基本法-单项法”模式的不同认识。在两大模式之下还有更为细致与不同的分化,因此一直没有统一认识。
  本次人大常委会决定有限修改《环境保护法》,似乎从修法思路上回避了模式选择问题,但若修改不当,则会给未来构建环境法律体系或者法典化编撰带来更多麻烦,从而影响我国社会主义法律体系的进一步完善。因此有效协调修法思路和立法模式,成为有限修改成功的第1个课题。
  笔者认为,有效协调修法思路和立法模式,应当在保持《环境保护法》现有框架体系的基础上,依旧将该法定位在国家环保基本法的范畴之上。在立法思路与模式上,应当对既有自然资源保护、能源合理利用和清洁生产与循环经济等领域目标一致的法律制度在修法中予以统一。
  2、有效解决《环境保护法北京大学互联网法律中心》自身问题
  20多年前制定的《环境保护法》,计划色彩浓厚(尽管在实行有计划的商品经济时期)、与单项环境与资源保护法律之间效力定位不清、全方位环保监管思路不明、政府责任缺失以及与其他国家基本法律(如民法、刑法、以及相关法律)在适用上关系混乱等。因此,有效解决《环境保护法》自身存在的问题成为有限修改成功的第2个课题。
  本次修法应确立几个相对明确的原则和操作指引。如明确政府依公权力实施环保监管与环境利用行为人主动积极地通过市场自主、自愿调控的关系,确立与污染防治条款同等的生态环境领域开发与保护目标和方法、创立环保执法的联动与纠错机制、借鉴《水污染防治法》修改确立的环保目标责任制和考核评价制度,等等。
  3、有效衔接其他环保单项法律、法规与国家有关基本法律
  有限修改《环境保护法》成功与否的第3个课题,是修法能否有效衔接《环境保护法》与其他环保单项法律、法规以及国家有关基本法律的问题。
  自1989年《环境保护法》颁行以来,我国先后颁布实施或者修改了20多部环境与资源保护、循环经济与清洁生产以及节约能源等方面的单项法律和行政法规。同时,国家民事、刑事和规范行政行为的基本法律也在不断制定或者修改完善,环境法治的氛围和条件已经基本形成。
  鉴于《环境保护法》的修改涉及诸多环境与资源保护单项法律、法规的效力及其范围,同时还涉及部分国家基本法有关环保与资源、能源开发利用的原则规定以及有针对性的实体规定或者程序规定,因此从有效衔接其他环保单项法律、法规与国家有关基本法律上看,修法应当对《环境保护法》与这两方面法律、法规在适用上的关系、法条竞合及其适用等作出特别规定,以免今后各个法律在具体适用上可能出现的麻烦与混乱。
  4、有效完善公众参与途径
  环保公众参与,一直是我国环保立法的一项基本原则。而现行《环境保护法》和其他单项法律、法规包括《

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