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关于PPP,您不得不知的十个问题
【作者】 陈国强【合作机构】 浙江阳光时代律师事务所
【合作刊物】 阳光时代【刊物年份】 2015年
【期号】 1【页码】 19
【发布时间】 2015.01.01
【全文】法宝引证码CLI.A.214007    
  一、什么是 PPP?
  PPP 是英文 Public-Private-Partnership 的简称,英文直译的意思是公私合作(合营)伙伴关系。国际上,PPP 一般被理解为政府与私营企业长期合作提供公共产品(服务)的各种形式(包括 BOT、BT 以及相应的各种演变形式)的统称(具体公共产品类型和合作形式见下文)。
  二、PPP 与 BOT 有何区别?
  PPP 和 BOT 都是项目融资(Project Finance)里面的概念。项目融资作为一个专用术语,不是通常理解的“为项目进行融资”,而是“以项目进行融资”的意思。业内通用的标准是:项目融资应是无追索权(Non-recourse)或者有限追索权(Limited Recourse)的,意即:将项目风险与项目发起人(投资人)进行隔离,以项目收益作为偿债来源,以项目公司资产和收益作为担保,项目发起人(投资人)除自身投入到项目的资本金外,对项目的债务偿还不承担责任或者仅承担有限责任。
  PPP 是从项目融资的合作方的角度来进行定义的,更多体现的是政府为解决基础设施、公用事业、社会事业等各类公共产品(服务)提供所需的融资和运营问题,引入私营资本参与合作。
  BOT 是英文 Build-Operate-Transfer(建造-经营-移交)的简称,是从项目运作流程任务分解的角度进行定义的。目前,项目建设和项目融资领域常用的概念: BOT、BOO(建造-拥有-经营)、BOOT(建造-拥有-经营-移交)、BT(建造-移交)、TOT(转让-经营-转让)、ROT(改造-经营-移交)、OM(运行-维护)、 DB(设计-建造)、DBO(设计-建造-运行)乃至 EPC(设计-采购-施工)。虽然部分概念分属欧美不同语境,但都是按照项目运作流程任务分解的角度来区分的。
  因此,BOT、ROT 等都仅属于 PPP 范畴下政府与私营企业的具体合作形式。
  从另一个角度而言,BOT 等模式关注点是解决政府资金短缺时基础设施、公用事业项目的投资问题,政府最终想获取的是项目所有权,比如国内上世纪90年代的以广东沙角 B 厂、温州电厂二期项目为代表的多个发电特许经营项目就是案例;而 PPP 项目更多关注的政府所采购服务的质量、价格以及效率等因素,比如财政部76号文中就提出“积极借鉴物有所值(Value for Money,VFM)评价”来评估 PPP 项目,是政府提供公共产品和公共服务模式的创新。
  三、PPP 与特许经营有何区别?
  特许经营分两大类,政府特许经营(Concession)和商业特许经营(Franchise),项目融资领域所说的特许经营特指政府特许经营。私营企业参与公共产品(服务)的提供,通常是需要政府的授权的。
  由国家发改委等六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确:基础设施和公用事业特许经营主要是适用于我国“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域”,“是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。”
  政府特许经营项目的要点是私营企业从事提供公共产品(服务)必须是获得的政府授权。PPP 的本质是政府向社会购买公共产品(服务),一般可以分为:服务外包(比如:垃圾清运服务)、特许经营(比如:污水处理项目)、私有化(比如:燃煤发电项目)三种类型,并非所有 PPP 项目都必须获得政府授权。
  四、国内目前力推的 PPP 模式与国际上的 PPP 模式有何区别?爬数据可耻
  国际上,PPP 指政府与私营企业之间长期合作提供公共产品(服务),分为服务外包、特许经营、私有化三类。由于我国存在着国有企业、集体企业和私营企业等不同性质的社会资本,因此,PPP 在国内指的是政府与社会资本之间长期合作提供公共产品(服务),合作对象不仅限于私营企业。
  笔者认为,目前中国政府力推 PPP 模式有如下四个方面的考虑:(1)政府财税制度改革的需要,多采用股权而非债权模式从事基础设施、公共事业开发,有效遏制地方政府债务无序增长;(2)以竞争方式向社会购买服务,提高服务质量和提升服务效率,转变政府职能,加强政府监管;(3)鼓励、支持和引导非公有制经济发展,进一步鼓励和引导民间投资,给民营资本平等竞争机会;(4)解决城镇化过程中大量基础设施、公用事业建设的融资需求。
  而近期出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确:“鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”
  从43号文来看,中国政府所力推的 PPP 项目限定为如下模式:政府授权社会资本独自或者与政府共同成立(部分省市的地方规定中要求必须共同成立)项目公司以特许经营模式来投资、运营项目,政府承担合理定价、财政补贴等相关责任,政府不承担项目的偿债责任。该文中 PPP 模式的要点有:(1)设立项目公司(股权模式);(2

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