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用地政策系列解读(二):集体土地建设租赁住房政策解析
【作者】 吴永高【合作机构】 北京市金诚同达律师事务所
【中文关键词】 集体土地;建设租赁住房政策【主题分类】 房地产与建设工程
【发布时间】 2018.10.10
【全文】法宝引证码CLI.A.228320    
  土地问题关系千家万户、支撑各行各业,任何建设项目都离不开用地政策的支持。笔者长期从事土地法律政策研究,为客户提供各类土地方面的法律服务,现选择十五类项目梳理其用地政策,以飨读者。此文是十五类项目解析的第二篇:集体租赁住房。
  2018年1月16日,原国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅联合下发了《关于沈阳等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》,表明利用集体土地建设租赁住房已经在试点城市进入实施阶段。
  为贯彻落实中央关于“房子是用来住的,不是用来炒的”这一定位,通过释放土地政策红利,增加租赁住房供应,缓解住房供需矛盾,构建购租并举的住房体系,建立健全房地产平稳健康发展长效机制,2017年8月原国土资源部、住房城乡建设部联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(国土资发〔2017〕100号,以下简称《方案》),确定北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市作为第一批试点,可以突破原来法律政策规定,利用集体建设用地开展租赁住房建设。
  在房价高企和房地产调控机制不断强化的背景下,该政策出台对房地产市场的影响及政策如何落地等问题,引发了社会各界广泛关注。实际上,2011年国土资源部就通过函复的形式批准北京、上海两作为试点,开展利用集体建设用地建设租赁性住房,北京和上海也进行了多个项目的实践,取得了一定的试点经验。北京市相关主管部门先后出台了《关于印发利用北京市集体土地建设租赁住房试点实施意见的通知》(京国土耕〔2014〕467号,以下简称“北京市467号文”)《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房有关工作的意见》(市规国土发〔2017〕376号,以下简称“北京市376号文”)等政策文件。笔者结合北京市的实践经验,就如何利用集体土地开展租赁住房建设进行简要分析。
  关于集体土地供应的条件
  《方案》要求,项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划,以存量土地为主,不得占用耕地,增加住房有效供给。以满足新市民合理住房需求为主,强化监管责任,保障依法依规建设、平稳有序运营,做到供需匹配。
  (一)集体土地权属要求
  用于租赁住房建设的集体土地必须权属清晰,没有争议。
  (二)集体土地规划要求
  建设租赁住房占用的集体土地要符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划,不符合规划用途的土地,不能用于集体租赁住房建设。
  (三)集体土地利用现状要求
  用于租赁住房建设的集体土地应当是存量建设用地,不得占用耕地。笔者认为,针对农村原有存量建设用地地块面积小,较为分散的特点,在符合规划的前提下,可以适当通过增减挂钩、土地置换等途径调整集中。
  (四)土地分布区域要求
  集体租赁住房建设主要目的是要解决供需平衡,满足新市民住房需求。北京的前期试点阶段,集体租赁住房项目主要分布在海淀和朝阳城乡交界地区,比如媒体广泛报道的海淀区唐家岭村。2017年以来北京已确定集体土地租赁住房项目39个,主要涉及朝阳、海淀、丰台、顺义、昌平、大兴等12个区。北京在确定的集体土地租赁住房项目地点方面,主要考虑要结合“三城一区”和产业功能区,坚持毗邻产业园区、毗邻交通枢纽和毗邻新城。
  关于项目主体和权益分配
  无论《方案》还是北京市相关政策文件,都强调必须尊重农民意愿,维护农民权益,在农村集体和农民自愿基础上通过建设租赁住房、出租房屋的方式获得长期稳定收益,分享城乡统筹发展的成果。
  (一)关于项目主体
  《方案》对项目主体没有特殊要求,规定村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。强调通过合同管理的模式,约定建设主体合作各方的权利义务,平衡利益分配。2014年北京市476号文,对集体租赁住房项目主体有严格限定,要求必须是农村集体经济组织自主进行开发建设,农村集体经济组织是唯一项目建设主体。2017年北京市367号文,则修改了原来的严格限制,规定集体租赁住房项目主体可以有多种形式:
  借鉴北京市大兴区作为农村集体经营性建设用地流转试点的实施经验,要求集体租赁住房建设以镇级统筹为原则,以镇级集体经济组织作为项目建设主体。
  有条件的村集体经济组织,也可以作为项目建设主体。
  农村集体经济组织可以土地使用权入股,和国有企业合作开发建设集体租赁住房。项目主体可以是集体经济组织,也可以是双方合作新设立的企业。
  限定在农村集体经营性建设用地流转试点区域内,可以将集体土地进入土地公开市场交易,土地竞得者作为项目主体。
  (二)关于权益分配
  《方案》规定要维护农民合法利益,根据项目具体运作模式,兼顾政府、农民和农民集体、其他参与租赁住房建设运营管理主体、租赁住房承租人等各方利益,通过合同约定各方权利义务。
  2014年北京市476号文,规定集体租赁住房项目村集体可以自己运营,收益当然归村集体经济组织。按照公共租赁住房政策

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