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对《民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》法人治理内容的修改建议
【作者】 邢龙【合作机构】 北京德恒律师事务所
【主题分类】 科教文卫【发布时间】 2018.05.04
【全文】法宝引证码CLI.A.226268    
  近日,教育部在其官方网站公布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》,面向社会公开征求意见。《实施条例》(征求意见稿)提出,鼓励设立基金会依法举办民办学校,而杭州市西湖教育基金会举办的西湖大学,是基金会举办民办学校的范例。笔者作为杭州市西湖教育基金会的法律顾问,参与了《西湖大学章程》的起草过程。在此,笔者以《西湖大学章程》为视角,结合参与章程起草过程中关于一些问题的探索与思考,对《实施条例》(征求意见稿)有关法人治理内容部分提出若干修改建议,以期该条例进一步修订完善。
  一、关于民办学校章程应当规定法人类型的建议
  明确民办学校的法人属性和法人类型是对民办学校实施分类管理的前提和基础。《实施条例》(征求意见稿)第十八条第(一)项规定,“民办学校的章程应当包括但不限于下列主要事项:(一)学校的名称、地址、办学地点、法人属性……”,法人属性指的是民办学校是营利性还是非营利性。关于法人类型,根据《民法总则》的规定,营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等,非营利性法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。随着教育部于2016年底出台《民办学校分类登记实施细则》,对于民办学校法人分类登记作出了基本规定,但仍未解决非营利性民办学校法人登记在实践中的不统一问题,主要集中在非营利性民办学校能否登记为事业单位这一问题上。
  《民办学校分类登记实施细则》第条规定,“符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记管理有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位,符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位。”但是,由于事业单位本身的认定标准存在模糊性,特别是社会力量主要利用社会资金,同时利用了部分国有资产举办的非营利性民办学校,是登记为事业单位还是民办非企业单位,法律法规的规定与实践中的做法并不完全一致。从法律法规的规定可知,事业单位性质的民办学校与民办非企业单位性质的民办学校的主要区别在于民办非企业单位性质的民办学校的资本来源于非国有资产,但这一标准在实践中并未得到很好地执行。特别是近几年来,以浙江省为代表的个别地方开展事业单位登记试点,试图解决非营利性民办教育机构的法人登记问题,提出凡是具有国有资产成分的非营利性民办学校都可以登记为事业单位,有的还提出了民办事业单位的概念,给实践中带来不少困惑。对于民办学校一方,选择登记为事业单位或者民办事业单位也有获得更多政府优惠政策支持的动力。
  笔者认为,随着《慈善法》将民办非企业单位调整为社会服务机构,以及《民法总则》对社会服务机构这一法人类型的规定,非营利性的民办学校登记为社会服务机构应当成为主流,登记为事业单位的非营利性民办学校应当仅限于社会组织主要利用国有资产举办的特殊情况,不宜因但凡具有国有资产成分就一概登记为事业单位,而部分政策文件以民办事业单位登记取代民办非企业单位登记的做法更是难以获得上位法律法规的支持。笔者在参与起草《西湖大学章程》时,建议在章程中规定西湖大学的法人类型,结合西湖大学主要以社会捐赠作为资金来源的实际情况,建议在章程中明确西湖大学的法人类型为民办非企业单位(社会服务机构)。但是,考虑到地方有关事业单位登记改革试点政策以及法律法规并未明确民办学校章程应将法人类型作为必备内容,最终《西湖大学章程》第九条规定,“学校依据法律、法规登记注册为独立法人单位”,但未对学校是何种类型的法人作出明确规定。
  有鉴于此,笔者认为有必要在民办学校章程中规定法人类型,并呼吁中央有关部门高度重视非营利性民办学校的法人登记问题,统一登记标准。对《实施条例》(征求意见稿)的有关条款,建议调整如下:“民办学校的章程应当包括但不限于下列主要事项:(一)学校的名称、地址、办学地点、法人属性、法人类型……”
  二、关于董事会组成中增加政府代表作为社会公众代表可选替代方案的建议
  《实施条例》(征求意见稿)第二十五条规定,“非营利性民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构还应当包括社会公众代表。”但是,并未进一步规定社会公众代表的任职资格、产生程序等,可能给实践操作带来困难。
  《西湖大学章程》起草过程中,比较注意吸收域外经验。例如,美国虽然有公立大学和私利大学的区分,但都不同程度地存在政府官员进入大学董事会的情况,美国的公立大学通常都有政府官员担任董事,只是政府官员在董事会的席位受到一定限制,而私立大学虽对政府官员进入董事会不作强制性要求,但也积极吸纳政府代表参加。考虑到我国国情和政府的社会公共服务职能,笔者认为由政府委派代表进入民办学校董事会是合适的,政府委派代表进入董事会也可以达到社会公众代表参与的效果,由政府委派代表进入董事会,从理论上和实践上均具有合理性和可操作性,这一建议也得到了《

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