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从建设单位主导转向政府主导:我国公众参与环境影响评价模式的法律再造
【作者】 申进忠【合作机构】 天津金诺律师事务所
【主题分类】 环境保护及新能源
【摘要】 近期群体性环境事件的频发折射出我国作为环境预防制度的环境影响评价制度并不完美。尽管该制度有关于公众参与的规定,但主要采取的是建设单位主导的公众参与模式。但从环境影响评价的整体制度设计看,就公众对政府的最终审批决策的影响而言,公众并没有享有独立的法律土体地位,公众参与的实际效果可想而知。未来应当以公众参与政府环境审批过程为重点进行公众参与环境影响评价模式的法律再造。
环境问题是我国当前群体性事件的三大主要诱因之一,近几年有频发之势。例如继2012年的四川钼铜事件、江苏启东事件以及宁波石化事件之后,2013年又相继发生了云南昆明石化事件、广东东门核电项目事件等。相比之前,近年的群体性环境事件一个突出的特点是:事件的诱因已由不堪已造成的污染转变为对项目环境风险的担忧,即不是等到项目开工建成后造成既成事实才采取行动,而是在项目的论证和环境影响评价审批阶段即采取行动,其指向也由污染企业转向了政府。群体性环境事件背后透射出环境法制的困局,即上述群体性环境事件中,各相关项目的环境影响评价都是按照法律的规定已经进行或正在进行,但是仍然无法避免群体性事件的发生,而且在事件的处理上无一不是政府出面,以政府宣布项目停建而告终。如何健全现有环境影响评价法制,将公众诉求更好地纳入法制轨道,以避免或者抑制群体性环境事件频发的态势至今仍有待解决。有鉴于此,本文从环境影响评价对公众参与的内在需求出发,就完善环境评价中公众参与制度的相关问题进行探讨。
【发布时间】 2016.07.28
【全文】法宝引证码CLI.A.219401    
  一、环境影响评价中的公众参与及其功能定位
  公众参与环境保护的理论证成大体沿着两个路径展开:一是从环境权的角度切入,将公众环境参与权作为环境权的重要内容。尽管学界对于环境权理论上存在诸多理解,但在认同环境参与权方面则趋于一致。《奥胡斯公约》为公众环境参与权,特别是公众参与环境决策提供了国际法准则。二是从民主原则出发,将公众参与环境保护作为民主原则在环境领域的体现,认为公众参与是行政民主发展的必然要求,强调公众参与是对政府环境行政权力的制约。两条路径相比,前者强调了公众环境参与权作为公众权利的固有性,后者则强调公众对政府环境行政参与的正当性。然而需要说明的是这两种路径并非泾渭分明,二者存在密切关联。公众的环境参与权以政府为义务主体,而政府保障公众环境参与权的主要方式就是确保公众能够参与环境行政之中,并在其中征求和听取公众的意见和要求,从而实现环境行政决策的民主化,增强决策的科学性。这些理论为我们认识公众参与同环境行政的关系提供了基本框架,具体就环境影响评价而言,还需要从环境影响评价制度本身来探求其与公众参与之间的具体关系。
  众所周知,环境影响评价以环境风险预防为导向,我国《环境影响评价法》第条将其界定为:“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度”。通过这种定义,我们可以发现环境影响评价具有鲜明的技术性特征,最初就是作为一种技术方法而存在的,而上述定义中也确认了其作为技术“方法”的内涵。那么,按照这样的思路,我们是否可以得出结论:作为“制度”的环境影响评价也仅仅是一种“技术性”法律规范呢?回答应该是否定的。德国社会学家贝克等学者提出的风险社会理论为我国认识环境风险评价制度的准确内涵提供了指引。风险社会理论认为,随着科学技术的高速发展和全球化的扩展,人类社会已经开始进入后工业化的“风险社会”时代。其风险主要是人类活动和科技发展的伴生物,与传统风险在本质、表现形式和影响范围上已经有了很大不同,它们更难预测、更难捉摸,并且影响的范围更广,带来的破坏性也更为严重。然而在对于风险社会“风险”的认知上,学界普遍承认有两面性。即一方面风险是客观存在,另一方面风险也是一个主观性概念,具有主观建构性。前者认为风险具有可计算性和可补偿性,主张以更加克制和理想的态度面对作为人类生存现实的风险,并通过科学分析、预测和评估加以应对。后者则强调作为社会个体“人”对风险感知的价值偏好与差异性,主张通过把普通利益放在核心地位的协商民主来从容应对生态灾难并实现可持续发展的目标。基于对风险认知的差异,学者们归纳出公众主观性的经验/直觉模式和专家客观性的理性/规则模式,由于这两种风险认知模式在对风险本质的认识、判断风险的严重程度以及评价风险方法上存在的分歧,使得政府在进行风险管理时面临选择性难题。尽管在风险管理和应对方面专家更具理性,但政府如果过度依赖于专家,而不考虑公众的价值偏好,则会出现自己所出台的措施无法得到公众的支持和配合甚至遭到激烈反抗的情况。由此,风险管理的最基本要义在于在遵循科学性与尊重公众的感知之间寻求平衡。而相比之下,风险管理的真正难点在于对主观态度和认知的把握与控制,而不是管理风险的客观方面。按照风险社会的观点及风险管理理论,作为以环境风险预防为目的的环境影响评价制度也需要兼顾评价的科学性与公众对风险认知的主观感受,并将二者综合起来进行决策。从这个意义上说,公众参与是环境影响评价制度不可缺少的组成部分。没有这种参与,项目的建设就有可能走上一条脱离社会需求(至少是一部分)甚至与之相反的道路,即使在表面上看其目的是为了公众的利益。而诸多群体性环境事件的发生,主要在于环境影响评价中公众参与不足,影响了环境影响评价的有效性,政府缺乏对公众利益和诉求的回应所致。
  在我国,环境影响评价是作为一项环境行政管理制度而存在的。《环境影响评价法》第二十五条规定:“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。”可见,我国是将环境影响评价作为政府环境管理的一项重要审批制度来看待的。为此,政府需要处理的是建设单位的项目通过环评与否,而公众之所以参与其中,主要是为了表达自身对项目环境影响的意见,并进而影响政府通过项目环评与否的决策。因而,建设项目环境影响评价中的公众参与是对环境行政过程的参与。对此可以从以下几方面加以理解:第一,公众参与以影响政府的项目环境审批决策为出发点。广义的公众参与环境行政权包括参与环境行政决策和参与环境行政执法等。其中参与环境行政决策是参与权的核心,其目的在于通过参与环境行政决策过程,表达自身利益诉求,促使政府在决策时充分予以考虑,以维护自身权益。因此,公众参与环境行政是一种公法上的权利,所指向 爱法律,有未来

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