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浅议环境保护部门之行政处罚的法律风险与应对
【作者】 李红楠【合作机构】 天津金诺律师事务所
【中文关键词】 环保部门;环境行政处罚;法律风险;应对建议
【主题分类】 环境保护及新能源
【摘要】 随着新《环境保护法》及有关环境法律规范的颁行,环境行政处罚作为环境法律责任的核心内容,严格执法与自由裁量的掌握以及处罚适当性合规性的把握,同时兼顾当地政府经济秩序的稳定性,成为环境保护部门关切之重。本文拟从某区环保行政处罚案件审议结果角度分析环境行政处罚工作应关注的法律风险及防控措施。
【发布时间】 2016.07.28
【全文】法宝引证码CLI.A.219402    
  

  2015年新《环境保护法》正式实施,相关加强执法,严格法律责任的配套措施相继出台,开启最为严苛环境执法的环保年。新《环境保护法》及其配套措施重申并确立多项法律制度,同时,加重环境执法人员、企业在环评审批、排污、环境信息公开等方面违法责任;而2015年4月最新出台的《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)更指出要加大执法力度、严厉打击环境违法行为。
  然而,在复杂的执法环境下,环境保护行政管理部门(下称“环保部门”)同时需要兼顾所执法地区的经济发展情况、行政管理关系、公众监督、法律规范要求以及自由裁量的程度等。可以说,在信息更加透明,法律责任更为严苛的法制环境下,环保部门的执法行为的适当性、合规性以及环保部门在执法中法律责任成为环保部门、公众及有关环保组织的关切要点。
  一、概述
  行政处罚是法律赋予有关行政机关的职权,具体业务部门需要各个部门在《行政处罚法》等法律规范的指导下,遵守相应业务管理方面的处罚法律规定。自然,环保部门行使环境行政处罚需要遵守法定的程序,也同样在证据收集与法律适用方面符合一定的法律规定。
  在实际环境行政处罚工作当中,环保部门面临环境管理的技术性强、监督检查范围广、环境法律规定复杂性、环境执法人员少、环境违法案由多等情况,无论在实体、程序还是后续执行过程中都会出现一些法律问题,并在行政相对人申辩、听证甚至复议诉讼中,抑或环保部门核查时面临不利状况。也因此法律风险防控对于环保部门也甚为重要,本文基于某区环保局2014年环境行政处罚案件审议项目以及环保部门环境行政处罚工作法律实践,分析环保部门在针对企业的环境违法行为开展环境行政执法工作中潜在法律风险。
  二、企业环境违法行为与环保部门执法风险点
  在新《环境保护法》及相关法律规范中,关系到企业行为是否属于环境违法行为的规定主要包括环境影响评价、污染排放标准、清洁生产、环境信息公开、环境应急等。从我们对某区2014年99件行政处罚案件法律评估状况来看,企业环境违法行为主要包括违反建设项目环评制度,违反“三同时”制度,污染物排放超标,违法排污,不正常使用污染物处理设施,擅自拆除、闲置、关闭污染处理设施、场所,危险废物管理不善,拒绝环保部门检查,未启动环境应急预案及其他环境违法行为。其中根据具体违法情形,各类环境违法行为也存在不同的违法表现形式。不能给市场做人工呼吸
   
  上述企业环境违法行为的认定,按照法律规定及执法实践,环保部门执法人员需要现场检查等方式收集相关证据,根据环境法律规定确定环境违法行为及处罚依据,也同时需要在合法的程序情况下认定企业环境违法行为,并通过集体审议,最终环保部门作出环境行政处罚决定。但在整个案件处理过程中,环保部门可能存在证据收集、行政相对人认定、法律适用、程序合规、执行到位、文书规范等方面法律问题,一旦面临复议或诉讼,任何一个问题都有可能导致环保部门被要求重新作出处罚决定或决定被撤销等法律后果。
  三、环境行政处罚存在的法律风险分析
  (一)企业环境违法行为证据收集的法律风险
  无论复议、诉讼还是行政处罚的作出,在证据方面依然需要满足证据规则方面的规定,同时,环保部也出台案卷评查指南指导环境行政处罚证据的收集。因此,在审议环境行政处罚案件时,需要判断处罚的证据是否满足真实性、合法性及关联性,以及证据是否完整,足以判定企业行为属于环境违法行为。在某区2014年案件中,环保部门采集的证据多数不具备完整性,无法对案件证据关联性、合法性及真实性予以认定,从而导致案件处罚结果无充分证据支撑;同时也存在部分案件证据间不具有关联性、证据不具有合法性的情况。以证据合法性问题为例,在污染物排放超标的违法案件中,针对水污染物排场超标,环保部门需要依据排污费来计算处罚数额,但是环保部门出具的排污费核算单,没有写明违法企业每月排水总量数据来源、也未提出排污费核算数据及公式的法律依据,并且同时无任一方的签字盖章及日期,属于环保部门单方面出具,无法满足证据合法性及真实性要求。加之,新环境保护法中按日连续处罚的适用,处罚数额的基数也是依据排污费的计算,此种证据的合法性将会影响处罚决定正确与否的认定。
  因此,在环境行政执法过程中无论现场收集的证据、通过监测、检测获得的证据以及其他类型证据,都需要符合法律规范要求,针对证据的真实性、合法性或关联性问题,若进入到听证、复议、诉讼等法律程序中,则存在因证据不足或证据不合法,环保部门面临撤销或重新做出行政行为的潜在风险。
  (二)环境行政处罚对象确定的法律风险
  明确的行政相对人是行政机关作出行政行为的前提,在环境行政处罚方面,环保部门由于企业间、政府与企业间的民事法律关系或违法企业性质问题,在确定环境行政处罚对象存在不符合法律规定的情形。尽管

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