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让农民受益,加快城乡一体化进程——对《土地管理法》修订的解读
【作者】 陈然【合作机构】 上海市建纬律师事务所
【中文关键词】 土地管理法【主题分类】 土地法律事务
【摘要】 《中华人民共和国土地管理法》自1986年发布以来经历了1988年修订、1998年修订和2004年修订。本次修订把自2004年以来逐步探索和试点的土地改革成果上升到法律层面,以期通过更加完善的土地管理体系保障我国农业生产的稳定性,并促使农业农村发展与社会经济的高速发展相适应,加快城乡一体化的进程。
【发布时间】 2019.09.12
【全文】法宝引证码CLI.A.231628    
  

  一、修法背景

  农业是一国之根本,保障国民能够吃得上饭、吃得饱饭是国家建设和发展的基础。农业农村的发展关乎国计民生,一直是党和国家在推动社会主义现代化建设过程中重点解决的问题。自党的十六大以来,国家制致力于全面构建农村生产经营、农业支持保护、农村社会保障、城乡协调发展的制度框架,制定了一系列方针政策,农业生产因此得到了极大的发展,农村贫困人口生存和温饱问题基本得到解决。但是伴随着改革开放的深入,工业化、城镇化的推进,我国经济发展的转型升级,我国农业农村的发展也步入了全新的阶段。2014年中共中央1号文明确指出随着我国经济增长速度放缓,强化农业基础地位、保障农民收入持续增长成为了亟待破解的问题。[1]党的十九大报告中则指出中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,实施新时代中国特色社会主义基本方略需要包括以人民为中心发展思想在内的十四个坚持,需要实施乡村振兴战略在内的其他战略。[2]

  在新的经济形势下,农业农村的发展需从降低农业综合生产成本、促进农村社会结构加速转型升级、推动城乡一体化发展、适应市场在农业发展中的作用、增加农民创收方式,吸引劳动力回流、完善农村治理结构等角度切入,实现保障农业生产稳定和缩小城乡差距的目标。党的十八大以来,每年中共中央1号文件针对农业农村发展中的问题,总结发展经验,制定农业农村年度发展计划和长期发展计划,为农业农村改革指明发展方向。

  土地制度是农业农村改革发展的重中之重,也是一系列改革措施聚焦的方向。为了解决农业农村发展中存在的问题,党的十八大以来在土地制度改革方面提出了以下的改革方向和试点方案。第一,提出建立最严格耕地保护制度,划定永久耕地范围,并完善补充耕地的规则。第二,要求全面建立国土空间体系,实现多规合一,对国家自然资源利用和总体发展进行统筹规划。第三,进行农村产权制度改革,开展集体经营性建设用地入市试点工作、宅基地制度改革、土地征收试点工作等。第四,优化农业农村发展用地保障机制,合理安排农业发展用地,鼓励开展规模化、集约化、专业化农业生产经营。第五,鼓励开展美丽乡村建设,大力发展农村特色旅游。第六,重视市场的作用,促进土地要素在市场主体之间平等流转。

  经过近年的试点,在总结试点成果的基础上,通过本次土地管理法的修订将试点成果上升到国家法律的层面,为未来农业农村的发展建设破除法律制度上的障碍。

  二、修法亮点

  本次《土地管理法》的修改共三十五条,其中新增条款分别为:六条国家土地督察制度、第十八条国土空间规划体系、第三十四条和第三十五条对永久基本农田的最严格保护、第四十五条集体土地征收制度、第六十三条集体经营性建设用地入市制度、第六十四条集体经营性建设用地用途保持、第六十六条新增第三款收回集体经营性建设用地按照合同约定办理、第六十七条新增第二款监督检查的规定、第八十六条国土空间规划与土地利用总体规划的衔接。删除条款分别为:原法第三十七条第三款发包方可收回承包经营主体抛荒的土地、第四十三条建设只能利用国有建设用地、原第四十五条第二款中的报国务院备案、第八十二条办理土地变更登记。剩余修改均为对原条文的修改。本次《土地管理法》的修改主要聚焦于:国家土地督察制度、多规合一、永久基本农田保护制度、集体经营性建设用地入市、集体土地征收制度改革、宅基地制度改革。

  (一)以法律形式确立国家土地督察制度

  本次修改新增第六条确立了土地督察制度,规定由国务院授权的机构对各省以及国务院确定的城市的土地利用和土地管理情况进行督察。2004年,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,要求强化对土地执法行为的监督,完善土地执法监察体制并要求建立国家土地督察制度。[3] 2006年,国务院办公厅明确提出建立国家土地督察制度,要求设立国家土地总督察并向地方派驻国家土地督察局,由派驻地方国家土地督察局具体负责耕地保护责任目标落实情况、土地执法情况、核查土地利用和管理中的合法性和真实性、监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况等,涉及到农用地转用和土地征收事项的,省级人民政府在上报国务院时同时应当抄送所在地区的国家土地督察局。[4] 国家土地督察机构每年年初对上一年度土地督察情况进行公告。通过国家土地督察机构的监督管理,各地违法违规占用耕地建设的数量逐步减少,违法违规利用土地的现象得到了遏制。国家土地督察制度建立以来收效明显,因此本次《土地管理法》修改将国家土地督察制度以法律形式予以确认。

  (二)多规合一,建立国土空间规划体系

  针对目前存在的规划种类较多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期较长、地方规划朝令夕改等问题,国家提出要构建全国统一的国土空间规划体系。国土空间规划是国家发展规划的基础,通过建立国土空间规划体系,能够从宏观的角度对国家的生产空间、生活空间和生


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【注释】 [1] 《中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》:“我国经济发展进入新常态,正从高速增长转向中高速增长,如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收,是必须破解的一个重大课题。” [2] 参见耿卓,《<土地管理法>修正的宏观审视与微观设计——以<土地管理法(修正案草案)>(第二次征求意见稿)为分析对象》,载《社会科学》2018年第8期; [3] 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号),2004年10月21日发布; [4] 《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发〔2006〕50号),2006年7月13日发布; [5] 《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划〔2014〕1971号),2014年8月26日发布; [6] 《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,2019年5月23日发布; [7] 中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的通知,2014年1月19日发布; [8] 《中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》,2015年2月1日发布; [9] 《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》,2015年12月31日发布; [10] 《中共中央、国务院关于加快发展现代化农业进一步增强农村发展活力的若干意见》,2012年12月31日发布; 中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的通知,2014年1月19日发布 [11] 参见房绍坤《农村集体经营性建设用地入市的几个法律问题》,载《烟台大学学报(哲学社会科学版)》,2015年第3期; [12] 《征收土地公告办法》(国土资源部令第10号)第九条:“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的,应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。” 国土资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知(国土资发〔2004〕238号):“(十一)组织征地听证。在征地依法报批前,当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户,对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的,应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。” 《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》:“被征地农民有异议并提出听证的,当地国土资源部门应及时组织听证,听取被征地农民意见。对于群众提出的合理要求,必须妥善予以解决。” [13] 《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》:“(六)推进被征地农民社会保障资金的落实。将被征地农民纳入社会保障,是解决被征地农民长远生计的有效途径。” [14] 《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》:“(一)全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价。各地应建立征地补偿标准动态调整机制,根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况,每2至3年对征地补偿标准进行调整,逐步提高征地补偿水平。” 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号):“(十二)完善征地补偿办法。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,征地补偿做到同地同价,国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。” [15] 《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》,2019年1月3日发布;
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