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公益诉讼在争议中前行
【作者】 郑玮【合作机构】 北京市天同律师事务所
【合作刊物】 天同参阅【主题分类】 民事诉讼
【刊物年份】 2012年【期号】 1
【页码】 26【发布时间】 2014.04.01
【全文】法宝引证码CLI.A.23649    
  本次民事诉讼法修订中对公益诉讼仍抱有试水的谨慎心态,并未包括学界呼声较高的公民公益诉讼等制度,不仅对公益诉讼的社会效果大打折扣,还打击了社会上部分公益人士以及公益律师。
  而“法律规定的机关和有关组织”的立法方式,确也属于对保守民事诉讼主体理论的一大突破,有可能作为后续改革的前哨。
  谁有资格当原告?
  从民事诉讼法立法的系统性考虑,公益诉讼对当事人的规定应当是立法机关认为的修订亮点。
  中国民事诉讼法对诉讼主体一直采用“实体当事人”概念(或称狭义当事人概念),认为只有争讼的实体法上的权利人和义务人才是诉讼当事人;传统诉讼当事人理论中,因民事权利义务关系发生纠纷,以自己名义进行诉讼,并受法院裁判拘束的直接利害关系人,亦即诉讼当事人必须与案件有直接利害关系。在这种理论的指导下,权利成为救济的必要条件,只有具备原告权利的人才有资格获得司法救济。
  在司法资源相对稀缺的中国,“实体当事人”理论对控制案件数量,避免司法资源浪费,确实取得了一定的效果。但是,随着社会关系的复杂化,在民事诉讼中出现一些直接利害主体无法或不宜作为当事人的情形,必须由第三人代表其利益参加诉讼,如遗嘱执行人、破产管理人、共同诉讼代表人。这些代为参加诉讼的主体均不是民事诉讼争议法律关系的直接当事人,而是当事人的代理人,狭义的当事人概念无法解释这一问题,需要对其扩张和补充。
  为了使主体能够获得必要的民事诉讼的救济,大陆法系中出现“诉的利益”的概念,即当事人所谋求的民事权益受到侵害时,需要运用民事诉讼予以救济的必要性。当事人即使与诉讼所针对的权利义务关系没有直接利害关系,但只要通过该诉讼其可以享有一定的利益(包括经济利益、精神利益或公共利益),即可作为当事人提起或参与诉讼。这一理论大大扩展了适格当事人的范围,为民事公益诉讼的主体奠定了基础。
  在民事公益诉讼中,提起诉讼的一方对侵害公共利益的行为并无直接的利害关系(否则可以直接提起普通民事诉讼),而是为了追求公共利益这种“诉的利益”,因此,根据该理论,对于公益诉讼而言,任何有涉被损害公共利益的社会主体均有权提起民事公益诉讼。如《环境保护法》规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”即将提起环境诉讼的主体扩张为“一切单位和个人”,应该认为,此种立法虽脱离了中国现行诉讼法的基础,但仍不失为一种进步。
  【案例链接】丁夏、张新、严佳磊诉新疆海德酒店违反《国旗法》案
  2002年5月,丁夏、张新、严佳磊在新疆海德酒店用餐。餐后发现,该酒店门口的三根旗杆上分别悬挂了香港区旗、中国国旗及该酒店店旗各一面,但是,三面旗帜悬挂在了同一水平线上。《国旗法》十五

卧槽不见了

条规定,“升挂国旗,应当将国旗置于显著的位置。列队举持国旗和其他旗帜行进时,国旗应当在其他旗帜之前。国旗与其他旗帜同时升挂时,应当将国旗置于中心、较高或者突出的位置。”于是,三人将酒店告上了法庭,要求三家酒店停止侵害、赔偿三人作为饭店的消费者所受到的精神损失。
  法院最终以原告起诉不符合《民事诉讼法》的起诉条件为由,驳回三人起诉。
  “法律规定的机关”:需要部门法配套修订
  对公益诉讼原告资格的规定,在修正案讨论过程中亦出现过变化。修正案第一次征求意见时,对原告身份的表述为“有关机关、社会团体”,此规定过于笼统,征求意见中亦有观点建议进一步明确公益诉讼的主体资格。因此,在最终公布实施的修正案对原告主体资格表述为“法律规定的机关和有关组织”,进一步限缩了公益诉讼原告的范围。
  将“有关机关”变为“法律规定的机关”,虽然在形式上对有公益诉讼诉权的行政机关进行了限定,但实质上将该问题转移给具体部门法予以解决。如《海洋环境保护法》规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”
  但是,在现阶段施行的法律中,大部分均缺乏相关规定,行政机关大多承担管理者或者裁判者的角色。
  如《大气污染防治法》、规定:“造成大气污染危害的单位,有责任排除危害,并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门调解处理;调解不成的,当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”
  《水污染防治法》规定:“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理”,同时亦规定:“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”因此,公益诉讼制度如希望获得理想的效果,大量部门法的配套修订工作恐怕无法避免。
  【案例链接】天津市海洋

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【注释】 {1}本文载财新网公司法务专栏,http://opinion.caixin.com/2013-02-05/100489632. html.
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