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从油气体制改革意见的“五个放开” 看油气法律制度的设计与变革
【作者】 陈新松;孙哲【合作机构】 浙江阳光时代律师事务所
【主题分类】 矿产能源
【摘要】 5月21日,中共中央、国务院联合发布《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(下称《意见》),从国家能源战略的高度对油气体制改革进行部署,为能源法律转型破除障碍。《意见》以竞争市场构建为轴心,在多个领域大力推进市场放开,并对油气法律制度作出了设计安排,今天,阳光所天然气事业部律师结合《意见》内容,为您分析油气法律制度的变革走势。
【发布时间】 2017.08.14
【全文】法宝引证码CLI.A.224069    
  放开一:勘探开采业务
  近年来,我国油气储产量上升缓慢,存在大量探明而未动用的储量,而且国有能源企业亦无力或是无意愿进行新区新领域的开拓,如果不进行油气体制改革会影响能源安全进而无法助力经济快速健康发展,因此向社会资本开放油气行业势在必行。现阶段国有企业独享勘探开采专营权,控制主体矿区矿业权,阻碍民营资本的投资,拖累市场化转型进程,因此,本次《意见》的首要任务就是打破国有企业在油气上游领域的垄断地位。具体法律制度设计包括以下内容:
  放宽主体限制。《意见》要求放宽准入主体限制,有序取消油气勘查开采专营权;全面放开页岩气、煤层气等非常规油气和难动用资源的勘查开采;允许具备资质条件的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成多种经济成分共同参与的勘查开采体系。从1996年《矿产资源法》将国有矿山企业规定为矿产资源开采主体,到1998年国务院直接授权两大集团勘探开采陆地主要矿区油气资源,国有企业在油气上游环节的专营权得到了国家战略和立法的双重确认。本次《意见》是自1998年油气产业重组后,国家首次以战略形式撬动国企垄断地位,为民营资本投资油气上游业务打开闸门,同时也为《矿产资源法》的转型指明方向。《矿产资源法》的修改应该以能源战略为指导,尽快赋予国有企业和民营企业勘探开采油气资源的平等身份。
  实行矿权招标。《意见》提出制定油气勘查区块竞争出让办法,公开公平向符合条件的各类市场主体有偿出让矿业权。长期以来,我国矿业权的主要取得方式是经政府审批取得,据1998年国务院颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定,申请勘查、开采油气资源必须经国务院主管部门审批登记、颁发许可证,禁止任何单位和个人进入他人已经取得探矿权的区域进行勘查或开采活动。事实上只有中石油、中石化等几家企业获得了政府许可,它们通过抢先登记主体矿区矿业权,使其对油气资源的垄断合法化,其他企业无法再次登记矿业权。直至2003年国土资源部颁布《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》,才对主管部门以招拍挂方式出让探矿权进行了强制性规定,但其适用范围仅限于新设矿业权,对既有矿业权并无溯及力;其效力层级仅为部门规章,无法逾越上位法的规定,作用十分有限。此次《意见》明确规定矿业权出让制度,有助于矿业权审批取得向竞争取得转变,为民营企业取得矿业权提供条件。但是,对于矿业权出让的范围,《意见》采取了回避的态度,并未明确出让制度是仅限于新设矿业权,还是同样适用于既有闲置矿区的矿业权。
  矿业权出让的范围问题是油气改革的重点、难点、争点,直接关系到改革的力度、深度、广度,对于油气改革的成败具有决定性影响,期待后续的政策、立法能够对这一问题加以明确。
  规范矿权转让。《意见》允许油气企业之间以市场化方式进行矿业权转让,是对现行法律制度的重大突破。1996年《矿产资源法》禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利,将矿业权完全等同于行政许可,忽略了矿业权的财产权性质。可转让性和可获利性是财产权的基本特征,《意见》的规定有助于还原矿业权的产权性质和油气资源的商品属性,为矿业权市场的建立奠定基础。其实,2000年国土资源部出台的《矿业权出让转让管理暂行规定》中就有允许矿业权限制性转让的内容,但该文件仅为部门规章,立法层级较低;2007年颁布实施的《物权法》将探矿权、采矿权规定为用益物权,以国家基本法的形式肯定了矿业权的财产权性质。《矿产资源法》应该遵循《物权法》的立法逻辑,把握油气体制改革契机,打破矿业权的转让禁锢。
  强化退出机制。《意见》规定,探矿权人未完成法定最低勘查投入的,应承担法律责任,直至注销探矿权;采矿权人在采矿期间未满足承诺条件的,应缴纳违约金或退回采矿权。长期以来,我国缺少对矿业权退出机制的执法监督,为企业“圈而不探”留下空间,带来矿区大量闲置、探采效率低下的积弊。此次《意见》再次强调了矿业权退出机制,有助于降低交易成本,促进资源优化。矿业权退回之后应适用上文提及的矿业权出让制度,允许符合条件的企业竞争取得,提高能源效率,增加油气供给。
  放开二:管道网络准入
  目前,“三桶油”控制主干管网,构建垄断格局,使得上游矿业权竞争取得丧失意义,导致下游竞争不公和垄断寡头掣肘,阻碍价格机制和供求机制作用发挥,抑制市场转型步伐,造就产业发展瓶颈。正因如此,打破管网垄断,实现管网准入,成为本轮油气体制改革的重要任务。《意见》对油气管网准入的法律制度设计包括管网公平接入和管网逐步独立两个方面:
  管网公平接入。《意见》要求完善基础设施公平接入机制,油气管道向第三方市场主体公平开放;油气基础设施运营企业应公平、公正地为所有用户提供管输、储备、气化、液化和压缩等服务。我国长期缺少油气管网方面的专门立法,《石油天然气管道保护法》仅规范管道规划与建设,保障管网运行安全,并不涉及管网准入问题。一直以来“三桶油”对管道业务采取自主建设、自主经营的方针,

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