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“农村集体土地无须征地即可入市”系误读
【副标题】 ——兼论“集体经营性建设用地入市”政策及前景
【作者】 孟冰;木煜【合作机构】 北京市京都律师事务所
【主题分类】 土地法律事务【发布时间】 2017.10.27
【全文】法宝引证码CLI.A.224425    
  2017年8月28日,国土资源部、住房城乡建设部联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(以下简称“《试点方案》”),并宣布将北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都13个城市纳入试点。
  此举作为农村土地改革的重要举措及楼市调控的重大措施,自发布之日就引发了房地产流量公众号的狂欢,在争相发文解读的同时,也出现了一系列的误读,其中诸如“农村集体土地无须经国家征地即可进入市场”、“集体土地入市租赁引发楼市跳水”这样单纯只为吸粉抓住眼球的标题层出不穷。针对此类误读情形,本文展开说明并对“集体经营性建设用地入市”政策加以简单解读。
  一、集体建设用地不等同于“农村集体土地”
  在此,有必要明确几个概念。
  (1)集体土地。现行《土地管理法》八条第二款规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。该法第十条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。
  (2)集体建设用地,又叫乡(镇)村建设用地或农村集体土地建设用地,是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类:宅基地、公益性公共设施用地和经营性建设用地。集体建设用地所有权归集体所有,农民享有使用权,使用期限无规定。
  (3)集体经营性建设用地,是指具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地。在中国银监会、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》中明确提出农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。
  通过明确上述概念可知,集体建设用地并不等同于农村集体土地,集体土地包括为三种,农用地(包括基本农田、林地、草地、水利用地,以农田为主)、建设用地和未利用地,而《试点方案》在标题中就明确写明,该方案的适用于“集体建设用地”,不适用于农用地,也不适用于未利用地。
  集体建设用地在审批时需履行严格的政府审批手续,《土地管理法》六十哎哟不错哦条规定,农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照按照规定办理农用地转用审批手续。
  二、并非所有农村集体土地均可直接进入市场
  “农村集体土地无须经国家征地即可进入市场”这一说法实际上是偷换了“集体经营性建设用地入市”的概念,为阐明这个问题,本文对“集体经营性建设用地入市”的相关政策加以简单的介绍:
  (一)集体经营性建设用地入市政策回顾
  2014年11月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,此意见提出“三权分置”概念,即归集体的土地所有权、归农户的承包权和归实际经营者的经营权。
  2014年12月30日,国务院办公厅发布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》,明确将土地经营权分离出来。
  2015年1月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,这标志着,我国农村土地制度改革即将进入试点阶段,试点工作将于2017年底完成。该意见中,针对农村集体经营性建设用地,明确提出,建立农村集体经营性建设用地产权制度,赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。
  2015年2月27日,全国人民代表大会常务委员会作出《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》,在33个试点县(市、区)行政区域暂时停止土地管理法、城市房地产管理法关于集体建设用地使用权不得出让等的规定,明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。试点行政区域内只允许集体经营性建设用地入市,非经营性集体建设用地不得入市。入市要符合规划、用途管制和依法取得的条件。入市范围限定在存量用地。
  2016年4月18日,财政部、国土资源部发布《关于印发<农村集体经营性建设

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