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【期刊名称】 《中国法学》
农村集体土地征收的法理反思与制度重构
【英文标题】 Legal Introspection and Systematic Reconstruction of Expropriating Rural Collective Land
【作者】 陈小君
【作者单位】 中南财经政法大学法学院{教授,博士生导师}
【分类】 土地法
【中文关键词】 集体土地征收;征收补偿机制;征收补偿款分配
【期刊年份】 2012年【期号】 1
【页码】 33
【摘要】 我国农村集体土地征收的立法现状遇到一系列经济、社会问题的质问。改革并完善集体土地征收制度,应当在“抑公扬私”立法理念的指导下,在坚持协调发展原则和集体成员参与原则的基础上,系统考量公共利益、补偿标准、征收程序等立法内容。尤其是,在强化集体经济组织法律地位和个体成员权、全面落实集体土地确权发证的前提下,应注重从所有权和用益物权两个层面,完善耕地、宅基地、集体建设用地乃至自留地、自留山的分类征收及其补偿机制。应强调从立法和司法实践两个视角,重新审视农民集体的土地补偿款分配自治权,重构土地补偿款分配纠纷的司法救济机制,切实维护集体土地所有权人和用益物权人的征收利益。
【英文摘要】 The legislation of rural collective land has been challenged by a series of economic and social issues. Under the guidance of the legislative idea of “limiting public sector and encouraging private behavior”, the reform and improvement of the collective land expropriation system should systematically examine public interests, compensation standards, expropriation procedures and other legislative contents on the basis of the principle of coordinated development and the principle of member participation. Most importantly, under the premise of strengthening legal status of collective economic organization and ensuring that the land qualification can be issued, it is necessary to improve classified expropriation and compensation of cultivated land, rural homestead, collective land used for construction and even private plot from two aspects, which are ownership and usufruct. Moreover, it is also necessary to rethink peasants’ autonomy of allotting the land compensation, to reconstruct remedy system of solving the disputes in allotting the land compensation, and to protect the owner of collective land and the holder of usufruct from perspectives of both legislative and judicial practices.
【全文】法宝引证码CLI.A.1221115    
  土地征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度,也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段。但是,国外发展相对成熟的土地征收制度,在城镇和工业园建设日盛的当下中国,则遭遇了耕地大量流失、被征地农民生活堪忧、“卖地式”土地财政、征地上访事件不断等一系列问题的诘问。在酝酿制定集体土地征收征用条例之际,有必要对承载着保民生、促发展、利和谐之期盼的集体土地征收制度,进行法理反思与制度重构。
  一、集体土地征收立法理念的更新与立法原则的确立
  “所谓法的理念,是指对法的应然规定性的、理性的、基本的认识和追求:从学术角度看,它是法及其适用的最高原理;从实践看,它是社会成员及立法、执法或司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。”[1]鉴于立法理念对集体土地征收制度的构建和适用的基石性作用,考虑到现行征收制度的实践困境,并借鉴国外立法经验,亟需在更新集体土地征收立法理念的基础上,确立土地征收的立法原则并完善相关法律制度。
  (一)集体土地征收的立法理念更新:“抑公扬私”[2]
  在绝大部分学者看来,征收具有行政主导性,或认为“公益征收是典型的行政权行使行为,应属于行政法上的制度”[3],或认为“征收是以行政行为为主,依次兼有民事行为、宪法行为和经济法行为的混合行为”[4]。我国集体土地征收的立法实践也全面反映了征收的行政主导性,形成了“扬公抑私”的立法倾向。但是,集体土地征收“扬公抑私”的立法倾向,既不符合物权法平等保护的基本法理,也与行政
  法中的平衡理论背道而驰。而且,无论是征收中的现实诉求还是域外经验,都要求集体土地征收的立法完善必须首先要实现立法理念由“扬公抑私”向“抑公扬私”的更新或转变。
  1.立法理念更新的现实诉求:“扬公抑私”的立法体现及其弊端
  我国集体土地征收制度留下了深深的行政主导性的烙印,由此引发的实践困境亦暴露了制度设计的弊端。首先,公共利益认定的行政主导性与征收泛化。符合公共利益是征收合法化的基础,也是被征收人作出“特殊牺牲”的前提。但是,我国涉及征收条款的《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》均没有对公共利益作出界定;而且按照《土地管理法》46条的规定,征收决定只有在国务院或省级政府批准后才予以公告。由此可见,公共利益的认定完全由行政机关单方决定,立法授予了行政机关最大化的自由裁量权;这与实践中假借“公共利益”的商业征收大行其道、[5]集体成员的“特殊牺牲”被无限放大不无关系。其次,征收补偿中的行政主导性及其对集体成员财产权的侵害。2005年国土资源部颁发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》要求,“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”,这本质上是政府主导定价,单方决定对方的财产价值;《土地管理法》规定的“6-10倍”、“4-6倍”的补偿幅度,又继续授权行政机关自由裁量。“在调研中,很多地方反映政府都是按照该幅度(6-10倍或4-6倍)的下限进行补偿。”[6]而且,“调查统计结果显示,有78.78%的受访农户表示获得了相应的土地征收补偿款,但仍有12.17%的受访农户反映根本没有获得过补偿款,另有5.57%的受访农户则表示不清楚是否获得了补偿款。”[7]第三,征收利益分配上的公私失衡及其对集体成员生存权与发展权的损害。《土地管理法》按农业用途给予产值倍数补偿的规定,在忽视集体土地所有权和用益物权足额价值的同时,突显了行政机关的优越性,造成了公权主体与私权主体之间利益分配的悬殊。有学者指出:“补偿款的分配格局是政府占60%~70%,村级组织占25%~30%,农民仅占5%~10%。”[8]严重失衡的利益分配,一方面可能导致低廉的征地补偿款与高昂的土地出让金之间的巨额“剪刀差”,诱发地方政府的征地敛财冲动;另一方面又会导致相当一部分被征地人生活水平下降,发展能力丧失或者受限。“九三学社进行的一项调查表明,在全国的失地农民中,有60%左右的人生活十分困难,有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。”[9]第四,征收程序中的行政主导性与集体成员参与的有限性。按照《行政复议法》6条、第30条第2款的规定,相关权利人对征收决定只能提起行政复议;按照《土地管理法实施条例》25条第3款的规定,征用补偿、安置方案均由行政部门拟订、批准、实施,即使对补偿标准有争议,也只能由人民政府协调、裁决,而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。很显然,在征收程序中,从批准、实施到救济都强化了行政权力的绝对主导性,不仅排除了司法机关的介入与救济,而且被征收人的参与权也是事后的、被动的和极其有限的。
  2.立法理念更新的域外启示:“抑公扬私”的立法经验及其优势
  “在其他国家,特别是美、英、澳、德等发达国家,土地征收工作都能平稳进行,并未发生甚为严重的征地冲突。”[10]这在很大程度上得益于域外征收立法中“抑公扬私”的立法理念及其立法实践。“抑公扬私”的域外立法经验主要体现在:首先,不仅明确、严格地界定公共利益,要求事先进行公共利益调查和公告,而且还赋予被征收人征收决定异议的司法救济权以及一定期限内被征收客体未用于公共利益的撤销权或买回权。例如,“受葡萄牙《征收法典》的影响,澳门第12/92/M号法律规定,在征收完结后的3年期间内,被征收的财产未被用于当初所说的特定公共利益或不再继续用于该特定公共利益时,被征收财产的所有权人可以申请购回该财产。”[11]显然,无论是严格界定公共利益,还是赋予被征收人司法救济权和事后的买回权,都有利于促进征收更符合公共利益,进而不仅可以防止公权力假冒征收之名肆意侵害私权,而且更容易获得被征收人的理解和支持。其次,为被征收人争取公正合理的补偿提供协商的前置程序,尽量使争议消解于意思自治的协商过程中。例如,“美国俄亥俄州1971年的《新统一法典》第163条规定的土地征收程序的第二个阶段就是谈判阶段。美国要求征收人尽一切努力与土地权利人达成协议,以免进入司法程序。”[12] “在香港,有80-90%是由地政部门与土地权利人通过协商解决补偿问题的。”[13]此外,“从征地补偿范围来看,(绝大部分国家和地区)均不仅补偿财产的直接损失,对间接损失都会给予一定的补偿,不仅补偿财产所有人的损失,而且对于存在该财产上的其他物权、债权或者无形财产权均在补偿的范围之内。”[14]按照市场价格先给予足额的公平补偿,不仅为协商补偿提供了谈判的平台,而且充分尊重了被征收人的私权。第三,在征收决定和征收补偿两个环节都赋予被征收人司法救济权,为私权和司法权制约行政权创造了可能性。例如,“在法国,被征收人及其利害关系人可以就行政程序的‘批准公用目的’和‘可以转让的决定’向法院提起越权之诉,法院有权管辖并且进行合法性审查,倘若违法即有权撤销不合法的命令;在征收程序的司法阶段,在征收土地所有权的移转和补偿金的确定方面,亦有普通法院管辖。”[15]或者在征收补偿环节赋予被征收人司法救济权,而在征收决定环节要求征收机关通过司法救济而非行政手段强制征收。例如,“《俄联邦民法典》第282条规定:如果土地所有人不同意征地机关作出的征地决议,则作出征地决议的机关可以向法院提起关于赎买土地的诉讼。如果双方就征地赎买价格或其他赎买条件无法达成协议,也可以通过司法程序解决。”[16]显然,在征收决定环节由征收机关提起强制征收诉讼,比被征收人提起抵制征收诉讼更能突显对私权利的维护。
  (二)协调发展原则的确立及其制度构建
  比例原则和公平补偿原则作为征收制度的具体原则,分别侧重于征收公共利益的认定和征收补偿的确定,将其作为征收的基本原则有失偏颇,本文认为,基于“抑公扬私”立法理念的协调发展原则不仅可以涵盖比例原则和公平补偿原则,而且还能揭示出更丰富的内涵。征收协调发展原则是指:在集体土地征收过程中,就主体及其权利而言,不仅要协调集体成员、集体经济组织与各级政府之间的纵向利益,而且须兼顾集体成员之间的横向利益;不仅要平衡集体成员、集体经济组织与各级政府之间的外部利益,还须考量集体成员与集体经济组织之间的内部利益。就其目的观之,通过利益分配协调机制的构建,不仅要保障集体成员的生存权和发展权,保障集体经济组织主体功能的有效实现,还要促进各级政府财政体制改革和财政收入的可持续发展,促进土地资源的集约化开发、可持续化利用,进而推动社会的和谐发展。协调发展原则的核心是协调私人利益与公共利益,这不仅是还权于民,赋权于民的具体要求,而且也是宪政上发展权的具体体现。作为人权的发展权体现的是,需要对弱者予以倾斜性保护,它孕育着社会成员共享发展成果的利益分配机制。
  基于征收协调发展原则的制度构建,主要体现在:第一,要严格区分公益性和商业性用地,并分别建立不同的供地体系。“农地征收只能是为了发展公共利益的目的,应绝对禁止为商业目的的征收。”[17]严格限定公共利益征收的意义在于,农地是不可再生且急剧减少的战略资源,直接关系着国家的粮食安全、生态安全和众多集体成员的切身利益甚至是社会稳定,必须以极其慎重的态度对待征收。“在立法上,我国可以采用概括式与列举式相结合的体例对‘公共利益’予以界定,除了抽象出‘公共利益’的基本内涵,如公共性和非排他性、受益对象的不特定性,还应以不完全列举的方式明确‘公共利益’的外延。”[18]同时明确规定:公益性用地可以通过政府征收集体土地供地;而商业性用地只能通过市场机制供地。由此,实现缩小征地范围的发展战略,把被征收人不得已的“特殊牺牲”限制在必要的范围内,并允许集体土地的权利人即农民集体与个体有机会分享市场机制供地过程中的增值收益。第二,提高征地补偿标准,在集体成员与政府之间建立合理的利益分配机制。“由于公平交易最能体现财产的真正价值,通过市场认定财产价值才可能是公正的,因此‘按照国家规定给予补偿’或‘给予合理补偿’规则,理应以市场价值补偿为原则,以切实保障被征收人的基本生活需求为依归,并坚持补偿标准的动态性,根据经济、社会发展情况适时调整。”[19]这样既可以增加集体成员的经济利益和发展能力,又可以提高政府征地成本,控制土地财政的诱因,促使“卖地式”土地财政向“税收式”土地财政转型。当然,非为公共利益所需的商业征收,其补偿额度之确定应该完全以市场价格为标准,将农地供需双方完全置于市场主体的地位,让其按照市场规律自主定价,防止公权力不当干预。[20]另外,还应增加集体土地投入损失、残余地分割损害、经营损失、租金损失等补偿项目。第三,正确区分土地增值的产生原因,借鉴英国“如果该土地已经按计划授予使用许可,或者是预见到将来的使用合理性,经过政府批准,可以适当考虑因规划批准引起的地价上涨部分”[21]的立法经验,让被征收人适当获得集体土地如若未被征收状态下已经可以合理预期的增值收益。第四,促进土地征收补偿方式的创新和完善。实践提示,应特别重视实物补偿、社会保障补偿等多元化的补偿机制,强化对被征收人生存权与发展权的长久保障。例如,可以吸收实践中的留地安置补偿、土地入股安置补偿、重新就业安置补偿、异地移民安置补偿等;应当将撤销集体建制的被征收人全部纳入城镇社会保障体系,建立健全其他被征收人的社会保障体系,尽可能提供其在城镇就业的机会。
  (三)集体成员参与原则的确立及其制度构建
  公共利益和补偿标准的开放性和动态性,强化了征收对程序的依赖性。基于“抑公扬私”的立法理念,应当在淡化行政权力公法因素、强化财产权利私法因素的基础上,通过集体成员参与原则的确立及其制度构筑,引领征收朝着正义的方向发展。强调集体成员参与原则,并非是对有关行政机关征收程序的忽视或弱化,相反恰恰是以行政机关征收程序的合理设置及其执行的正当性为前提,而强调集体成员参与原则亦可彰显征收程序中的私法要素。
  集体成员参与原则是指在集体土地征收的整个过程中,从公共利益的认定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配到争议解决程序和司法救济机制等各个环节,都应当全面打通被征地集体成员的介入渠道,保障集体成员可以提前介入、实质介入,强化集体成员的征收话语权。集体成员参与原则主要包括全面参与和实质参与两个方面。具体而言,基于集体成员参与原则的制度设计,主要体现在:第一,如果征收集体土地并不符合立法列举的公共利益,而需要根据公共利益的概括性规定予以判断,则应当对“是否符合公共利益概括性规定的判断”建立集体成员听证机制;另外,不管是符合列举性还是概括性公共利益的征收决定,均应赋予被征收人异议权和司法救济权。第二,完善公共利益调查、征收通知与公告、补偿安置方案听证、独立机构的征收裁决等具体程序。第三,征收补偿是被征收人作出“特殊牺牲”的对价,应当建立协商补偿的前置程序、协商不成后的价值评估规则以及补偿款的提存办法,赋予被征收人征收补偿的司法救济权。第四,借鉴域外立法经验,当被征收的集体土地未用于非公共利益时,赋予被征收人在一定期限内优先购回被征收土地的买回权。
  二、不同类型集体土地征收补偿机制剖析
  (一)完善集体土地征收补偿机制的前置性问题
  按照所有权分类,集体土地分为乡镇、村和村民小组三级农民集体所有;按照客体分类,集体土地可以分为耕地、宅基地、集体建设用地和自留地、自留山等。[22]由此可见,集体土地所有权、用益物权权属主体的明晰和权属客体的确定,是完善集体土地征收补偿机制的两个重要前置性问题。
  首先,要改造享有集体土地所有权的“农民集体”,理清本集体经济组织与集体成员的权利义务关系。关于集体土地所有权的运行现实,就调查的数据而言,“几乎半数的受访农户认为承包地属于‘国家所有’(41.91%);只有不到1/3的受访农户认为属于‘村集体所有’(29.57%);分别有很少的受访农户认为属于‘乡(镇)集体所有’(3.56%)或‘村小组所有’(6.23%)。从访谈得知,在很多农户看来,村集体代表国家,所以才有如此比例的受访农户认为承包地属于国家所有。”[23]所以应当剥离村民委员会的经济职能,还权或赋权给集体经济组织,使集体经济组织成为名副其实的执行集体成员意志并维护集体成员利益的代表机关;让集体成员既可以以用益物权人的身份直接参与征收,又可以以集体成员的身份通过集体经济组织间接参与征收,由此增强各权属主体参与征收的积极性。同时,须清晰界定村集体经济组织与村民小组的关系,避免村民委员会或者村集体经济组织截留村民小组农民集体所有的土地补偿款。
  其次,在实质性确权的基础上全面落实集体土地所有权和用益物权的登记发证。登记发证是明晰补偿范围和权属主体,避免补偿款归属纠纷的必要环节。然而,目前集体土地登记发证的现状不容乐观。2010年全国12省调查数据显示,村集体(集体经济组织)的土地所有权在政府部门进行权属登记的仅占到24.1%;在江苏省和广东省分别只占到33.3%和16.7%。“2007年全国10省调查数据显示,领到宅基地使用权证的农户仅占到72.54%;在广东省,领到宅基地使用权证的农户更是只占到20.99%。”[24]不同类型集体土地的差异,决定了其征收补偿方式和补偿标准亦存在差异。因此,通过对耕地、宅基地、集体建设用地、自留地和自留山的类型化梳理,分别从拥有用益物权的集体成员和代表农民集体行使集体土地所有权的集体经济组织两个层面剖析征收补偿机制,既可以引发更深的法理反思,又可以促进补偿机制的合理化乃至系统化构建。
  (二)耕地的征收补偿机制
  既然我国对耕地普遍采用发包的经营方式,那么探究耕地的补偿机制自然应当以土地承包经营权的征收补偿作为切入点。根据现行法律,土地承包经营权被征收可获得两类补偿:一是根据《土地管理法实施条例》26条第2款的规定,若被征地人不需要统一安置的,可以获得《土地管理法》规定的安置补助费。二是可以获得《土地管理法》规定的土地补偿费中的一部分。根据2004年国务院《关于进一步深化改革严格土地管理的决定》(简称《严格土地管理的决定》)的要求,一些省级人民政府根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则,制订了土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配方法,其主要内容为:首先,规定了集体土地全部被征收并且已经撤销建制的,土地补偿款应当全部用于分配。不同的是,吉林省2009年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见》(简称《吉林分配意见》)规定,“全部用于农户分配”;而山西省2005年《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》(简称《山西分配办法》)规定,“80%分配给被征地农户,其余20%平均分配给征地补偿方案确定时,本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”。其次,规定了集体土地被部分征收或虽被全部征收但尚未撤销建制的,土地补偿费应当用于分配的固定比例或者有限的浮动比例。例如,《吉林分配意见》规定了“80%用于农户分配,20%留归集体经济组织”的固定比例,河南省2006年《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》(简称《河南分配意见》)和甘肃省2006年《征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》规定了“以不得低于80%的比例分配给被征地农户”的浮动比例,湖南省2008年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理的通知》规定了“必须将不少于75%的土地补偿费支付给被征地农民”的浮动比例,海南省2006年《征地补偿费分配使用管理暂行办法》规定了“应当按不少于70%的比例支付给被征地农民”的浮动比例,其余部分均留给农村集体经济组织。
  由是观之,目前土地承包经营权的征收补偿有两个弊端:首先,从《土地管理法实施条例》26条第1款已经明确属于集体经济组织(准确地讲是“农民集体”)所有的土地补偿费中拿出绝大部分分配给被征地人,不仅可能模糊了土地承包经营权是独立征收客体的法律地位,而且还会影响到集体成员以土地承包经营权人的身份直接行使征收参与权。其次,各省市规定分配土地补偿款的比例既有固定比例、又有浮动比例,浮动比例又有不少于80%、75%和70%的不同规定,并允许集体成员在浮动比例范围内民主决定具体分配比例,势必加剧分配比例的参差不齐。[25]在第二轮农村土地发包几乎都开始于1999年,且农地承包期均为30年的情况下,参差不齐的分配比例必然造成土地承包经营权人受益程度不均,有违民事权利平等保护原则。
  为克服耕地征收补偿的两个弊端,应当在承认土地承包经营权和集体土地所有权都是独立征收客体的基础上,统筹考虑征收补偿机制的改革。具体有两种方式可供选择:一是按照没有土地承包经营权负担的耕地所有权转让的市场价格确定土地补偿费,然后修改《土地管理法实施条例》26条的规定,按全国统一的固定比例(如80%或75%),[26]拿出绝大部分比例分配给土地承包经营权被征农户,其余则留给集体组织或者平均分配给本集体成员。二是针对土地承包经营权和耕地所有权分别确定补偿标准。如有人主张:“需要补偿的是剩余土地承包期内的土地承包经营权和土地承包期届满后的集体的土地所有权。土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出。土地所有权的征地补偿可以通过土地承包费与承包年数相乘得出。参照《土地管理法》47条的规定,国家应补偿农村集体组织被征农地的10年承包费。而且,土地承包经营权人在获得征收补偿费之后,应将整个承包期内尚未缴纳的土地承包金交付给其所在的集体经济组织。”[27]
  比较两种补偿方式而言,第一种方式既符合多数学者所主张的“按市场价值补偿”的改革思路,也有政府规章“至少70-80%分配给被征地农户”的实践经验,简便易行。而第二种方式则难以操作。比如,在我国普遍施行集体土地无偿发包的现行模式下,所谓的土地承包费如何确定?从理论上看,土地承包费应当低于土地承包经营权的市场价格,在土地承包经营权期满后,按较低的土地承包费补偿已经不考虑附着土地承包经营权负担的土地所有权,显然不合理。因此,土地承包经营权征收补偿更宜选择第一种方式,不过第二种方式中的“土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出”的观点,可以作为第一种补偿方式中根据一定比例得出的土地承包经营权补偿款是否合理的参考判断标准,进而作为第一种补偿方式中划定分配比例的一个考量因素。
  (三)宅基地的征收补偿机制
  根据补偿内容和颁布时间的差异,宅基地征收补偿的现行规定可以分为两类或者两个阶段:一是《土地管理法》47条规定的“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”和《土地管理法实施条例》26条规定的“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。根据这些规定,《物权法》实施前宅基地被征收的,宅基地使用权人可以获得安置补助费以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款。二是《物权法》42条第2款“足额支付土地补偿费、安置补助费”、第3款“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”的规定,以及广东省、山西省等省市2007年后修改的《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的地方性法规中关于“宅基地不予安置补助费”的规定。根据这些规定,《

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