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【期刊名称】 《时代法学》
生态文明体制改革的逻辑进路与法治保障
【英文标题】 The Logical Approach and the Rule of Law Guarantee in the Reform of Ecological Civilization System
【作者】 魏文松【作者单位】 东南大学法学院
【分类】 法理学
【中文关键词】 生态文明体制改革;环境保护法;逻辑进路;法治保障;法律实施
【英文关键词】 ecological civilization system reform; environmental protection law; logical approach; rule of law guarantee; law enforcement
【文章编码】 1672-769X(2020)02-0046-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 2
【页码】 46
【摘要】

生态文明建设是我国“五位一体”发展战略的重要构成,进行生态文明体制改革极具现实意义,如何践行生态文明体制改革,成为新时代下的一个重要命题。从法治的角度出发,应当审视这项改革的逻辑进路与法治保障。以法治逻辑引导体制改革,因应新时代的发展需求,构建多层次的监管机制是新时代生态文明体制改革的逻辑进路。生态文明入宪,加强行政法与刑法的部门法规制效力,进一步完善生态文明建设基础性法律规范,提升生态文明法律实施效果是新时代生态文明体制改革的法治保障。

【英文摘要】

The construction of ecological civilization is an important component of China's “five in one” development strategy. It is of great practical significance to carry out the reform of ecological civilization system. How to practice the reform of ecological civilization system has become an important proposition in the new era. From the perspective of the rule of law, we should examine the logical approach and guarantee of the reform. To guide the system reform with the logic of the rule of law, to meet the development needs of the new era, and to build a multi-level regulatory mechanism are the logical approaches to the system reform of ecological civilization in the new era. The legal guarantee for the reform of ecological civilization system in the new era is to integrate ecological civilization into the constitution, strengthen the regulatory effect of administrative law and criminal law, further improve the basic legal norms of ecological civilization construction, and enhance the legal implementation effect of ecological civilization.

【全文】法宝引证码CLI.A.1289816    
  

党的十九大报告明确提出要加快生态文明体制改革,建设美丽中国,要求既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要[1]。生态文明体制改革是我国进入新时代后,进行生态文明建设的一项重要改革工程,同时也在环境法治体系层面提出了新的法律要求。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,社会主要矛盾的转化是对我国发展实际状况的全新研判,人民大众对包括生态环境在内的诸多方面有了新的要求和期待。在这样一个新的历史阶段中,如何充分保障人民大众的生态环境权益,如何强化对生态价值的保障,如何践行生态文明体制改革,成为新时代下我国社会发展的重要命题。在全面推进依法治国背景下,从法治的视角出发,应当将生态文明体制改革纳入到法治化的轨道,运用法治思维和法治方式推动这项改革的进行。因此,应当进一步明确新时代生态文明体制改革的逻辑进路,并审视如何为其提供充分的法治保障。

一、问题的提出

生态文明是人与自然、人与社会以及人与人之间所建立的一种良性循环、稳定发展、持续向好的系统形态。因而有学者认为“生态文明既可以是人类在处理人与自然关系中所取得的积极成果的总和,也可以是一种更高级的社会形态”[2]。生态文明的基本理念是要求人类在与大自然交往的过程中尊重自然规律,珍爱大自然的一切馈赠,顺应自然和保护自然。生态文明建设的终极目的是人与自然和谐相处的状态[3]。因此,党和政府对生态文明建设给予了高度的重视,生态文明成为了我国近些年来发展过程中持续追求的价值目标。生态文明体制是推动生态文明建设的制度规范、政策安排、组织实施等体制机制的统称,同时是实现我国国家治理体系和治理能力现代化的重要构成部分。我国之所以将生态文明建设放置于较为突出的位置,既是因为生态文明建设是化解严峻形势和摆脱发展短板的应对之策,同时也是因为生态文明是实现人与人、人与自然全面和谐的价值追求[4]。

生态文明体制改革应当是新时代我国生态文明建设的路径。总结过往发展经验,反思固有的体制性障碍,是重新型构我国生态文明体制的前提基础。为此,习近平总书记在党的十九大报告中提出加快生态文明体制改革的四个重要方面:推进绿色发展,着力解决突出环境问题,加大生态系统保护力度,改革生态环境监管体制[5]。从我国整个发展的战略布局来看,生态文明体制改革是新时代下我国深化改革发展范畴中的重要理论命题。在新的历史阶段中,应当通过体制革新推动形成人与自然和谐共生的现代化格局,保持自然环境应有的宁静、和谐、美丽。在生态文明体制改革的过程之中,我们不得不面对所暴露出的环境管理体制改革的内在冲突、环境执法改革的合法性问题、环境监察改革的合法性问题以及生态环境损害问责的合法性问题等法律性问题[6]。因此,我们应当反思在生态文明体制改革进程中,如何进行包括法律制度、政策规范等顶层设计的构建,充分发挥制度建设的引领和保障作用。重视运用法治思维和法治方式是保证生态文明体制改革稳步推进的关键,既要依靠制度规范构筑生态环境的管控标准,也要依靠法治手段加大环境污染的惩治力度。那么,在新时代下如何重塑新的逻辑进路指引生态文明体制改革,如何通过法治保障为生态文明体制改革提供坚强后盾和正当依据,是进一步推动生态文明建设的关键性问题。

二、新时代生态文明体制改革的逻辑进路

强调新时代下生态文明体制改革的推进,要面对的最基础性的问题就是秉持什么样的价值理念,进而对改革的逻辑进路进行证成。新时代要树立新的发展观念,以新的逻辑进路引领新时代生态文明体制改革的进一步深入。为此,应当秉持三个层次的逻辑进路来指引新时代生态文明体制改革,一是要以法治逻辑引导体制改革;二是要因应新时代的发展需求;三是要构建多层次的监管机制。

(一)以法治逻辑引导体制改革

坚持法治逻辑是生态文明体制改革的重要保障。全面推进我国的法治建设,不仅需要把法治置于辩证思维之中,而且还需要把法治逻辑推演下去[7]。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。法治国家、法治政府、法治社会一体建设是建设社会主义法治国家的根本逻辑,其中蕴含着丰富的法治逻辑内涵。在推动生态文明体制改革进程中,应当合理协调好改革与法治的互动关系,坚持以法治逻辑引导体制改革,遵循以法治保障改革的实施、以改革推动法治的发展的法治逻辑。推动生态文明体制改革作为新时代我国各项改革事业中的重要一环,坚持以法治逻辑引导这项改革的落实,可以从制度层面破除阻碍生态文明体制改革的非理性因素,也可以从理论层面为生态文明体制改革提供逻辑证成,还能够在实践层面为这项改革供应法制体系保障。与此同时,坚持法治化的改革理念,也意味着生态文明建设从传统的粗放式向现代化的一种转变,为从根本上扭转传统改革方式的弊端提供了可能性。因此,坚持以法治逻辑引导体制改革,即为新时代生态文明体制改革的逻辑进路之一。

以法治思维和法治方式推动生态文明体制改革的进行。回顾我国改革开放四十年路程,法治与改革是两个非常重要的关键词,对二者关系的澄清与重塑从未间断过,对二者关系的准确把握是我国改革发展取得重大成就的关键因素。以法治思维和法治方式推动生态文明体制改革的进行,能够产生良好的实践效果,将改革纳入法治化轨道,是实现改革措施正确性和科学性的正向依托。在改革开放的历程中,我们不断修正对法治的认识观念,进而提出了以法治思维和法治方式处理相关重大改革事务。法治思维和法治方式是法治化进程中的两种向度,前者蕴含着以法治为遵循的理念先导,后者则体现出以法治为手段的路径引领,二者相辅而成、相伴而进,共同促成着法治化目标的实现。在生态文明体制改革的实践中,应当注重运用法治思维和法治方式,以法治引导改革的实施,保障改革的完成,是这项改革应当坚持的正确法治逻辑。

(二)因应新时代的发展需求

小词儿都挺能整

新时代是我国特色社会主义发展新的历史定位。对我国处于新的历史阶段的科学判断,得益于对我国社会主要矛盾变化的准确把握,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是新时代下我国发展所面临和应当着力解决的问题。社会主要矛盾的转化体现了以人为核心的发展理念,对社会主要矛盾的解决,从某种意义上讲,即是对如何保障人的生存权和发展权这一问题的回应。与此同时,社会矛盾的转化也昭示着新的发展需求的产生,社会大众对于生活的需求日益广泛,不仅对物质文化生活等方面提出了更高的要求,也对包括民主、法治、公平、正义、安全、环境等在内的其他诸多方面提出了新的要求。尤其是在生态环境方面,大气污染、水污染以及土壤污染等环境问题较为突出,农业面源污染防治和农村人居环境整治也面临着较大的阻碍与挑战。如何破解生态环境领域这些发展难题,是新时代生态文明体制改革的内在要求。因此,因应新时代的发展需求,即为新时代生态文明体制改革的逻辑进路之二。

生态文明体制改革应当坚持以人为本。任何一场改革都必然有其内在的价值追求,而这种价值追求又通常不会割弃对于人的理性关怀,生态文明体制改革也不例外。对于人性的重新发掘与认识可以追溯至西方的文艺复兴时期,自由、平等、公正、人道主义以及人本主义等理念都是对人性价值的扩充与赋予,以人为本是对传统人性解放的再度超越。在新时代下,对我国社会主要矛盾的重新研判,以及对于人与自然环境关系的重新定位,包括生态文明体制改革等在内的多项改革措施的开展,都是对以人为本的体现,也是对传统人性发现的一种现代提升。相较于以往,在我国如今的发展思路中更加注重对生态环境的保护,更加提倡对自然规律的遵循,将人与自然关系的持续调和融入到了我们的改革发展举措中。因而,在新时代下,生态文明体制改革更应当坚持以人为本,充分结合自然发展规律和人类社会发展规律,创新相关体制机制,更加注重对人性的关怀与保障。

(三)构建多层次的监管机制

生态文明体制改革应当构建多层次的监管机制。生态文明体制改革是一项涉及多个方面和多个领域的重要改革工程,推动这项改革的落实,必须辅之以一定的监管机制,而且应当构建多层次的监管机制。从宏观角度来看,多层次的监管机制应当主要包括两个方面。其一,是监管机构的建设。监管机构是生态文明体制改革推进的主体性存在,侧重于从主体层面构建和完善尚待组成或既有的机构,并由其落实改革措施和承担改革责任。监管机构的构建既有助于解决改革措施由谁实施的问题,同时也有助于理清责任由谁承担的问题。因此应当建立生态文明的责任追究制度,对在使用自然资源过程中对生态系统造成损害、破坏或损失的行为,依法追究当事人责任的制度[8]。其二,是监管制度的建设。监管制度是生态文明体制改革推进的客观性存在,侧重于从客观侧面健全制度安排。制度安排既包括立法的完善,也包括政策的出台,同时也暗含有各项体制规范的形成。多层次监管机制的形成是生态文明体制改革推进的内在要求,其能够在一定程度上规避监管不力所带来的改革风险。因此,构建多层次的监管机制,即为新时代生态文明体制改革的逻辑进路之三。

法治建设是构建多层次监管机制的核心。法治建设是对构建监管机制的进一步展开,同时也是对坚持法治化改革理念的体现。法治建设之所以是构建多层次的监管机制的核心,是因为法治可以为生态文明体制改革提供刚性和外在的监督力度,不同于道德监督的柔性和内在的监督力度,法治所发挥的成效往往更为显性,也更为直接。具体而言,法治建设应当包括三个层面。其一,在立法层面,应当更加注重完善现有法律法规,使生态文明体制改革有法可依,为改革的落实提供制度保障,提升法律对于生态环境破坏行为的规制和惩罚作用。其二,在执法层面,应当进一步彰显行政执法作用,落实法律规范中的各项要求,增强执法力度,严厉打击各种破坏生态环境的违法行为。其三,在司法层面,应当加强维护司法权威,运用多种司法手段解决生态文明建设中的各种利益纠纷,协调好因改革实施而产生冲突的各方利益群体的关系。

三、新时代生态文明体制改革的法治保障

以法治促改革是我国推进和落实各项改革措施的重要价值理念,为统筹好生态文明体制改革中各项事务的安排落实,应当提供充足的法治保障。法治保障是新时代生态文明体制改革的根本性保障,同时也是确保各项改革措施相互有效衔接的关键。在法治层面,应当注重从多个维度为生态文明体制改革提供法治保障,更好地实现生态价值。

(一)生态文明入宪是根本保障

宪法文本确定了生态文明建设的基本愿景。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《修正案》)一个突出亮点就是增加了有关环境保护与生态文明建设的内容,为未来我国生态文明建设指明了宏观方向,同时为生态文明体制改革奠定了来自于根本法层面的保障。《修正案》第32条将宪法序言第7自然段中的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”。与此同时,《修正案》第46条将《宪法》89条“国务院行使下列职权”中的“领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。就功能主义层面而言,生态文明入宪体现出生态观的宪法表达、生态制度的宪法安排以及生态权利的宪法保障等三个层面的体系性功能[9]。生态文明入宪不仅为生态文明建设提供了规范依据,也为体制改革和生态保护提供了强有力的法治保障。

进一步推动生态文明入宪从文本向实践的转向。《


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