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【期刊名称】 《时代法学》
论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接
【英文标题】 The Connection between the Compensation Litigation of Ecological Environment Damage and the Environmental Civil Public Interest Litigation
【作者】 王世进张维娅
【作者单位】 江西理工大学环境资源法研究中心江西理工大学环境资源法研究中心
【分类】 诉讼制度
【中文关键词】 生态环境损害赔偿诉讼;环境民事公益诉讼;同一性;起诉顺位;管辖
【英文关键词】 compensation litigation of ecological environment damage; environmental civil public interest litigation; identity; prosecution priority; jurisdiction
【文章编码】 1672-769X(2020)02-0041-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 2
【页码】 41
【摘要】

生态环境损害赔偿诉讼是继环境民事公益诉讼之后出现的新型诉讼类型,两者在法理基础、起诉主体、诉讼程序、诉讼标的等方面存在差异,但两者的起诉对象均是造成生态环境损害的行为人,同时,由于两者之间高度契合的适用范围、同一的制度目的和程序监督功能,使得两者之间的同一性特征愈发明显。法学理论界对生态环境损害赔偿诉讼的性质认识不一,司法实务界对如何正确处理“两诉”的做法也不统一。衔接和协调好“两诉”应以赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼为第一顺位,以社会组织提起环境民事公益诉讼为第二顺位,以检察机关提起环境民事公益诉讼为第三顺位,同时对管辖问题在法律层面进行统一规制。

【英文摘要】

The compensation litigation of ecological environment damage is a new type of litigation after the environmental civil public interest litigation. There are many differences between them, such as the legal basis, the plaintiff, the procedure and the object of action, but the appellee in these both litigations is who causes ecological environment damage. In addition, because of the connected combination of the scope of application, the same institutional purpose and procedural supervision between the two functions, the identity between the two litigations become more obvious. There are different understandings on the nature of the lawsuit of compensation for ecological environment damage in the theoretical circle of law, as well as different practical applications in the judicial practice on how to correctly handle these two litigations. To properly link and coordinate the two litigations, the first priority to take ecological environmental damage compensation litigation should be the obligee, the second one should be the social organization's filing of environmental civil public interest litigation, and the third one should be the prosecutors' filing of environmental damage compensation litigation. At the same time, the jurisdiction of civil public interest litigation should be regulated at the legal level.

【全文】法宝引证码CLI.A.1289821    
  

一、问题的提出

加强生态环境司法对维持社会稳定具有重要意义。2012年《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)和2014年《中华人民共和国环境保护法》等法律和司法解释的发布为检察机关和社会组织提起环境民事公益诉讼提供了法律上的保障,2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)的发布又使得生态环境损害赔偿诉讼有了政策层面的依据。然而,我国当前的司法实践对生态环境损害的救济更多的是由检察机关或社会组织依法提起环境民事公益诉讼。[1]为了发挥政府在提起生态环境损害赔偿诉讼上的作用,最高人民法院于2019年6月5日出台了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)为司法机关处理生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼[2]的冲突提供了指引。“两诉”在起诉主体、法理基础、诉讼程序、诉讼标的等方面存在着不同,但“两诉”的诉讼目的都是对生态环境损害提供司法救济。然而,如果“两诉”的起诉主体先后或同时向法院提起诉讼,法院在程序上应如何处理“两诉”的顺位,做到“两诉”的法律效果和社会效果相统一?

另一方面,政府在履行环保职能的同时,还担负着发展地方经济、改善人民生活水平的义务,地方政府的财政收入对企业的依赖程度较高,当政府作为生态环境损害赔偿权利人对违法企业提起生态环境损害赔偿诉讼时,很可能出现向法院提出的诉讼请求不能完全地使受损的生态环境得到修复或者赔偿。这就需要建立对政府提起生态环境损害赔偿诉讼的监督机制,以防止政府的权力滥用。衔接和协调好“两诉”的关系,既能更好的实现司法诉讼功能,避免环境利益让位于经济利益,也可以实现对政府索赔行为的监督。

二、关于“两诉”的性质

学界对环境民事公益诉讼性质有较为统一的认定,即检察机关和社会组织通过诉讼手段实现对环境公共利益的保护,其诉讼目的在于维护公平正义和社会公共利益,在性质上具有公益性。关于生态环境损害赔偿诉讼的性质,理论界存在不同的观点。第一种观点,以中国政法大学王灿发教授为代表的学者认为,政府提起的生态环境损害赔偿诉讼与污染者之间具有直接的利害关系,其性质应属于民事私益诉讼[3];第二种观点,以重庆大学陈德敏教授为代表的学者认为,生态环境损害赔偿诉讼就是普通的民事诉讼[4];第三种观点,以中山大学李挚萍教授为代表的学者认为,从诉讼目的角度出发可以发现生态环境损害赔偿诉讼具有明显的保护公共利益的诉讼目的,因此,其诉讼性质应为公益诉讼[5];第四种观点,以清华大学吕忠梅教授为代表的学者认为,生态环境损害赔偿诉讼不是公益诉讼而是一种国益诉讼[6];除此之外,还有的学者认为,生态环境损害赔偿诉讼是既有公益诉讼性质又有私益诉讼性质的一种公私利益混合的诉讼类型[7]。

感觉黑人都特别团结

在对生态环境损害赔偿诉讼的性质进行界定时,我们可以从以下几个方面进行认识。第一,提起生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体,虽然是具有自然资源国家所有权的政府,行使的是国家索赔权,但从本质上来看是为了使受损的生态环境得到修复或者赔偿,在诉讼目的上具有公益性;第二,我国在既存的环境民事公益诉讼的基础上,再行规定授权省级和地市级人民政府作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼,其目的在于优化行政资源与司法资源的配置,更好地实现保护生态环境的目标;第三,我国在总结环境民事公益诉讼司法实践的基础上,已经基本形成了一套适合我国实际的环境民事公益诉讼专门程序规则。虽然环境民事公益诉讼程序规则并不能当然地适用于生态环境损害赔偿诉讼,但是由于两者在保护生态环境公共利益目的上的相同,它们在诉讼程序规则的适用上具有一定的共通性。因此,将生态环境损害赔偿诉讼的性质界定为公益诉讼更具有合理性。

三、“两诉”衔接的必要性

由于我国对如何处理“两诉”起诉顺位的问题在法律层面还没有作出统一的规定,在最高人民法院《若干规定》发布之前,各地法院在司法实践中存在不同的做法。在江苏省环境保护联合会、江苏省人民政府诉德司达公司生态环境损害赔偿纠纷案中,江苏省环境保护联合会作为合格的社会组织向南京市中级人民法院提起环境民事公益诉讼,江苏省政府经申请作为了该案件的共同原告参加诉讼,法院将该案件的案由确定为环境民事公益诉讼;在重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业公司和重庆首旭环保公司案环境侵权纠纷案中,同样是重庆两江志愿服务中心先于重庆市人民政府向重庆市第一中级人民法院提起环境民事公益诉讼,重庆市第一中级人民法院将重庆市人民政府提起的诉讼与重庆两江志愿服务中心提起的诉讼分别立案,同时将两案进行了合并审理,将案由确定为环境民事责任纠纷;在山东省济南市中级人民法院审理的山东金诚公司、弘聚公司环境责任纠纷案中,中国绿发会以山东金诚公司、弘聚公司为被告先向济南市中级人民法院提起环境民事公益诉讼,随后,山东省环保厅就同一案件又向济南市中级人民法院提起了生态环境损害赔偿诉讼。在审理中,济南市中级人民法院先行审理了后提起的生态环境损害赔偿诉讼而中止审理了先行立案的环境民事公益诉讼。

司法实践中对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼先后关系的不同处理,在不同程度上造成了理论上的不同认识,如有人认为,山东省济南市中级人民法院先审理山东省政府后提起的生态损害赔偿诉讼的做法,对社会组织是不利且不公平,在一定程度上会削弱社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性,也有人认为将“两诉”合并审理的做法不能真正发挥生态环境损害赔偿诉讼的功能作用。《若干规定》的出台,回应了理论和实务界对“两诉”顺位的争议,但该规定仅为政策上的指引,需各地结合实际加以具体落实。因此,有必要在《若干规定》的试行阶段对“两诉”的衔接在法律层面进行统一规定。

四、“两诉”的同一性是实现衔接的基础

如何实现“两诉”的有效衔接对环境保护工作至关重要,在对“两诉”的起诉顺位进行制度设计之前,首先必须认识到,“两诉”在法理基础、起诉主体、诉讼程序、诉讼标的等方面存在差异,但针对的起诉对象均是对生态环境造成破坏的个人或企业,同时,由于两者之间高度契合的适用范围、同一的制度目的和程序上的监督功能,使得它们之间的同一性特征愈发明显。

(一)“两诉”具有相同的被诉对象

符合条件的主体可以成为“两诉”的起诉主体。省级和地市级政府及其职能部门是生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体,让政府作为赔偿权利人参与到诉讼活动中有利于督促违法行为者及时履行社会责任,从而更好地对生态环境进行修复或赔偿;环境民事公益诉讼的起诉主体是检察机关和社会组织,其在保护生态环境、打击环境违法方面发挥了重要的作用。虽然“两诉”在起诉主体上存在不同,但两者的被诉对象均是对生态环境造成严重损害的个人或企业[8],通过诉讼的形式对其中破坏生态环境的行为加以惩罚,在起到法律效果的同时发挥社会效益。因此,在同一件生态环境损害案件中,无论两类起诉主体基于何种依据提起何种诉讼都能对个人或企业的行为进行惩罚,督促其对生态环境进行及时修复或承担赔偿责任。

(二)“两诉”在适用范围上具有高度契合性

在对“两诉”的适用范围进行剖析时,可以发现它们之间存在着重叠之处。从生态环境损害赔偿诉讼的适用范围来看,《改革方案》运用既概括又列举再加以排除的方式对其加以规定,从中可以发现其适用范围主要包括个人或企业造成的严重损害公共利益的污染环境和生态破坏行为。对于环境民事公益诉讼,其适用范围既包括已对公共利益造成损害的环境污染和生态破坏行为,还包括尚未造成损害但对社会公共利益可能造成危害的污染破坏行为[9],即可以提起预防性环境保护公益诉讼。在适用范围上,生态环境损害赔偿诉讼着重于对已经造成实际损害的救济,而环境民事公益诉讼既关注实际损害,也重视风险预防[10]。因此,对尚未造成严重生态破坏但需对其加以预防的行为只能由检察机关或社会组织提起环境民事公益诉讼进行救济,而对已经实际造成生态环境严重损害的,“两诉”均能在其中发挥诉讼功能。




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