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【期刊名称】 《时代法学》
基于利益平衡的私人飞行法律监管研究
【英文标题】 Research on Legal Supervision of Private Flight Based on Balancing of Interests
【作者】 高志宏汪忠瑞
【作者单位】 南京航空航天大学人文与社会科学学院{教授,硕士生导师,法学博士}南京航空航天大学人文与社会科学学院{硕士研究生}
【分类】 交通运输与邮电经济法【中文关键词】 私人飞行;法律监管;通用航空;航空法
【英文关键词】 private flight; legal supervision; general aviation; air law
【文章编码】 1672-769X(2020)02-0007-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 2
【页码】 7
【摘要】

私人飞行的兴起,是通用航空领域的重要现象,更是公民飞行自由权利得以实现的突出表现。从立法导向上看,私人飞行的法律监管在充分考量基于公共利益安全价值的同时,应适时转换视角,关注个体利益的自由价值。在“放管服”改革的推动下,我国通用航空法律监管呈现柔化趋势,但对私人飞行的法律监管改革却未能与之桴鼓相应,究其原因就在于监管制度未成体系、监管模式尚未转变、空域管理相对滞后。所以应当在明晰私人飞行性质的基础上,对私人飞行进行单独规制,落实“放宽事前审定,强化事中事后监管”的要求,加快空域管理改革的步伐,从而建立和完善私人飞行法律监管的顶层设计,以指引其走向法治化,实现公共利益与个体利益之平衡。

【英文摘要】

The rise of private flight is an important phenomenon in the field of general aviation, and it is also a prominent manifestation of the realization of citizens' freedom of flight. From the perspective of legislative orientation, the legal supervision of private flights should take into account the security value based on the public interest, and should change the perspective in a timely manner, paying attention to the free value based on individual interests. Under the impetus of reform, China's general aviation legal supervision has shown a trend of softening, but the legal supervision reform of private flights has not been able to respond to it. The reason is that the regulatory system is not systematic, the regulatory model has not changed, and the airspace management is relatively lagging behind. China should separately regulate private flights on the basis of clarifying the nature of private flights. Moreover, we should implement the requirements of “relaxing pre-examination and strengthening post-event supervision” and speeding up the pace of airspace management reform. In this way, we can establish and improve the top-level design of private flight legal supervision to guide it toward the rule of law and achieve a balance between public interest and individual interests.

【全文】法宝引证码CLI.A.1289812    
  

一、问题的提出

经济社会的发展在带动我国公民生活水平整体提升的同时,也促使拥有较好物质基础的公民在条件允许的情况下,有意向地开展私人飞行。由此,我国低空空域私人飞行的消费需求增多,私人飞行市场亟需拓展。中国航空器拥有者及驾驶员协会(AOPA-China)发布的2017年度工作报告显示,国家层面的政策支持与驾驶员培训机制的完善,促使我国的航空器拥有者与驾驶员数量显著增加。中国民用航空局发布的2018年民航行业发展统计公报表明,截止2018年底,我国私用驾驶员执照达3735本,其中非在职部分为801本。在此背景下,私人飞行或将成为推动通用航空事业高质量发展的重要增长极。

在助推私人飞行高速发展的同时,严格审慎地对其高度安全保障需求进行考量是监管方应当正视的问题。2018年6月11日,民用航空局发布的《关于明确私人飞行申请等有关问题的通知》表明,我国民航行政管理部门开始对私人飞行的法律监管予以重视,在明确具体问题的同时,有力助推了私人飞行乃至通用航空整体的有序、健康发展。目前,我国将私人飞行的法律监管放置于通用航空法律监管体系中进行统筹式监管,在“安全至上”的监管理念驱动下,依托《民用航空法》《通用航空飞行管制条例》等五部法律、行政法规的基础性规定,制定并发布了26部民航规章与大量的行政规范性文件,构建了包含私人飞行法律监管制度在内的通用航空法律体系。当前,学界对私人飞行相关法律问题的专题研究有限,多数学者将私人飞行的监管放置于通用航空事业的法律监管中进行总体论述,提出应当重视对航空领域不同价值的衡量,并在此基础上,针对未来有重大影响的通用航空活动进行法律规制,构建统一、有序的航空法体系[1]。另有学者对比美国实施的私人飞行管理政策,认为我国现行的管理政策缺乏可操作性[2]。还有学者从空域管理角度出发,分析了法律漏洞的存在对相应航空活动的制约[3]。

现阶段,我国私人飞行法律监管体系尚未成型,缺乏对私人飞行特点的把握和理解,呈现出将私人飞行制度约束边缘化的趋势。基于此,本文围绕“如何构建科学合理的私人飞行法律监管体系”这一逻辑主线,从私人飞行法律监管的理论基础和现实考察两方面入手。在理论基础方面,明确私人飞行在通用航空事业中的地位,阐明利益平衡理论对私人飞行法律监管体系构建之影响;在现实考察方面,以现行各类法律文件为基础,分析现阶段私人飞行法律监管的现状,并评价其法律效果;再依托对美国与欧盟的私人飞行法律监管研究,在本国法律语境下有选择地对其经验做法吸收借鉴;最终从监管体系构建、监管模式创新、低空空域管理改革等方面提出合理的监管方案,为私人飞行法律监管理论的发展提供助力。

二、私人飞行法律监管的理论基础

法律监管是国家基于实现某种社会需求而设计的系列制度安排,其本质目的在于促使该社会需求所对应的领域更具秩序性。对于私人飞行而言,实现充分、有效的法律监管应当以其内涵特征为基础,进而认识到不同利益主体所追求价值的差异性以及实现利益平衡的重要性。

(一)私人飞行的内涵特征剖析

私人飞行由“私人”与“飞行”二词构成,前者在此作为属性概念而存在,是对后者外延的限定;而后者作为实体概念,所反映的则是私人飞行的本质内涵。在现有语义环境中,可将该概念简要解读为:公民个人开展的飞行活动,即飞行活动的一个子类型。究其来源,私人飞行经历了由民间词汇转换为官方词汇这一过程。前一阶段已无可考证,后一阶段却是有迹可循。2004年发布的《非经营性通用航空登记管理规定》(CCAR-285)首次在官方文件中开创性地提出了“个人飞行”,而2012年发布的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》则对“私人飞行”这一概念进行了确认,但并未明确其内涵。依据上述两文件内容进行体系解释,“私人飞行”与“个人飞行”的内涵基本一致,但“私人飞行”的后续使用频率较高,更为官方所认可。

首次对私人飞行的内涵进行明确阐释的文件是2018年6月11日民用航空局运行监控中心、空管局联合下发的《关于明确私人飞行申请等有关问题的通知》。该通知强调,“本通知所称的私人飞行是指中华人民共和国境内的中国公民驾驶民用航空器,以个人名义从事非经营性的通用航空飞行活动。”一方面,该定义要求飞行主体为公民个人,排除了其他类型主体,即不可以以其他类型主体的名义开展私人飞行。另一方面,私人飞行的驾驶员需要取得特定的私用驾驶员执照,才可合法开展相关飞行活动。在飞行员执照颁发与管理方面,现行有效的规章为《民用航空器驾驶员合格审定规则》(CCAR-61-R5)[4]。该规章F章整章对私用驾驶员执照与等级取得条件、权利及限制进行了规定,明确了私人飞行相关活动的专业性,体现出驾驶员的类职业化特点。前述私人飞行的定义所指向的飞行主体仅应当为航空器驾驶员,而不包括乘客,进一步确认了飞行主体的私人性特点。

私人飞行的内涵在对飞行主体的私人性进行阐述的同时,也直接明确了其飞行活动具有非经营性的特点,这是私人飞行赖以独立存在的重要基础。依据不同的法律规范进行横向考察,其非经营性业已得到确认。依据航空活动承担任务的区别,航空活动一般分为民用航空活动与国家航空活动,而对于民用航空活动的划分不同地区和组织有所差异。根据《民用航空法》第九章、第十章之规定,我国将民用航空活动主要分为公共运输航空活动与通用航空活动两大类。在通用航空活动项下,我国又依据活动目的进行分类,分为经营性通用航空活动与非经营性通用航空活动,私人飞行被归置于非经营性通用航空活动中[5]。《民用航空器驾驶员合格审定规则》(CCAR-61-R5)第F章第61.137条[6]同样规定了私用驾驶员执照持有人不得以取酬为目的开展飞行活动。国际民航组织STA/10-WP/7号文件附录A中将民用航空活动主要划分为商业航空运输活动与通用航空活动两大类与其他机场服务、空中航行服务等活动,该分类标准与我国现行分类基本一致。与国际民航组织的分类有所区别的是,我国台湾地区有关规定则将航空活动分为民用航空运输活动、普通航空活动以及自用航空器飞航活动等航空活动。另外,诸如欧盟、美国等地区对应的法域也认可了私人飞行中飞行活动的非经营性特征,并依此进行规制。

私人飞行的兴起,在推动航空保障服务进一步完善的同时,也激励了航空器市场的竞争。在此背景下,对私人飞行法律监管机制的构建应当充分考量其航空器类型化的特点,把握不同航空器对于飞行活动的影响。1919年《巴黎公约》规定,航空器是指“大气层中依靠空气的反作用力作支撑的任何器械”。1968年国际民航组织则将其定义为:“大气中靠空气的反作用力而不是靠空气对地(水)面的反作用力作支撑的任何器械。”[7]我国台湾地区立法具有词义解释的特点,认为航空器是“指任何藉空气之反作用力,而非藉空气对地球表面之反作用力,得以飞航於大气中之器物”。上述定义虽有所差异,但皆指出航空器是人造的器械、活动范围在大气层内并依靠空气反作用力航行。除此之外,1944年《国际民航公约》附件七《航空器国籍和登记标志》中,依据机械构造与相较于空气的比重划分为重于空气的航空器与轻于空气的航空器两大类,并据此形成了航空器类型划分的标准体系。我国《民用航空法》虽未对“航空器”一词作解释,但对民用航空器的范畴作了排除性规定,即“除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。”[8]学术界多数学者依法律性质及从事的活动将航空器分类为“民用航空器与国家航空器”或“民用航空器与军事航空器”[9]。

依据前述“私人飞行”的界定,私人飞行所使用的航空器仅能确认其非经营性与非单位性,不同种类的航空器皆有可能出现在私人飞行中。但囿于我国空域审批的严格限制并参考其他国家较为成熟的经验,私人飞行使用的航空器类型一般为轻于空气的航空器以及重于空气的航空器中的轻小型飞行和直升机。但轻于空气的航空器飞行速度与范围非常有限,法律规制业已充分。在确认轻于空气的航空器与重于空气的航空器具有较大差异性的基础上,本文重点论述的对象为争议较大的重于空气的航空器的私人飞行相关活动。

(二)私人飞行中的利益冲突与平衡

从私人飞行法律监管制度构建角度论,其内在多元法律关系主体所对应的利益主体亦呈现多元化趋势,而不同利益主体对于价值的追求具有差异性,从而使得利益平衡的实现颇具难度。“任何值得被称为法律制度的制度,必须关注……某些基本价值。”[10]私人飞行乃至通用航空活动的法律监管制度体系构建过程中,最为基础的两项价值为基于公共利益而产生的安全价值与基于个体利益而产生的自由价值。在私人飞行相关活动开展过程中,二者共同作用于飞行活动的方方面面,但又不免产生冲突。对于监管方而言,如何处理不同利益间的冲突,找到价值平衡点是制度构建的关键所在。

在法律制度构建的过程中,毫无例外会掺杂着对于不同价值的衡量,并形成价值位阶。法律价值的确认是法律制度存在的思想先导,安全、自由、平等、秩序、效率、正义等皆为立法者所应当重视之价值。在诸多价值中,安全是较为基础的价值。安全因其诉求主体不同而被分为个体安全与群体安全。个体所享有的最为基础的安全以其自身生命、财产不受威胁为限。但在航空活动领域,对安全的需求更多的来自于对群体危险的防范,保障群体安全。在私人飞行相关活动开展过程中,公共利益方所持的安全价值往往是监管方所要考量的重点。私人飞行作为航空活动的分支,高风险特征决定其对于安全有着高度需求。在航空业长期发展的过程中,飞行活动的开展必须要以较高的安全保障为前提。在航空立法活动中,安全亦是立法者们关注的重要问题。

我国《民用航空法

》与《通用航空飞行管制条例》皆突出强调航空安全的重要性[11]。对于航空活动而言,安全理念贯穿始终。用于规范航空活动的各类航空法律规范,亦是将安全价值融入到各章各节之中。在私人飞行尚未普及的阶段,我国立法部门与民用航空行政主管机关对其发展长期保持着谨慎、警惕的态度,亦是出于公共利益的考量,保证飞行安全。私人飞行的安全主要体现于三方面:首先是航空器安全,开展私人飞行所使用航空器具有特定的类型化要求,为保持其操作简单、低成本的优势,该类航空器往往具有体型小、防护能力弱等特点,因而安全性能保证有限;其次是驾驶员安全,如机动车驾驶员一般,私人飞行航空器的驾驶员是私人飞行安全保证的核心,且该安全保证不仅体现于驾驶员资格取得以及航空器驾驶过程中,更体现在驾驶员对于私人飞行各类安全要求和信息更新的接收能力上。最后是飞行活动安全,由于开展私人飞行所用航空器具有特殊性,因而在监测、甄别过程中具有相当难度。另外私人飞行的配套措施尚不完善,在执行具体的飞行任务时,不稳定因素长期存在。总而言之,基于公共利益之考量,安全价值在私人飞行的法律监管中具有重要地位。

安全的需求来自于对整体生存状态的维护,因而在高风险的航空领域,各项安全措施较为完备,以求避免事故的发生。而自由是人类依据自身意志来实现对自我行为的支配,严格来说,亦应当对自我行为的后果承担责任。如果说安全是人类生存的需要,那么自由则是人类尊严存续的保证。“只有自由,才能体现人的创造,才能获得人的高贵。”[12]在航空活动法律监管及民用航空市场规制的历史演变中,严格管控逐步向自由化监管方式转变,但更多的是强调公共航空运输活动或是包含通用航空活动在内的整个民用航空活动及其市场的自由,较少提及社会个体飞行自由的需要。虽然在通用航空市场逐步自由化的过程中,整体的自由趋势有助于个体飞行自由的实现,但收效甚微。与公共航空运输活动以及经营性通用航空活动的法律监管有所差异的是,私人飞行的监管更需要重视对飞行自由的保障。社会个体开展私人飞行之目的是出于非经营性生活需要,意图将私人飞行作为出行或娱乐的方式。我国当前对私人飞行的法律监管亦有意采取放松管制的态度,在放松管制的理念指导下,安全与自由孰轻孰重的考量是必须正视的问题。

人类文明的发展伴随着各类或潜或显的危险,从生存的角度看,安全具有重要的价值。勿论个体或群体,趋利避害是最为基础的选择,满足自身安全需求,而后才能满足更多需要。群体安全不局限于特定个体的安全追求,它所指向的是代表公共利益的安全价值。在实现公共利益的过程中,不可避免会引起其与个体利益间的冲突。私人飞行的法律监管制度设计过程中,基于公共利益考量而备受关注的安全价值通常与代表社会个体利益的自由价值相冲突。立法活动的进行往往因立法动机的差异性选择而制定出内容相悖的法律规范。对于一部良法而言,立法动机的选择通常是利益平衡的结果。公共利益与个体利益之间一般处于对立统一的状态[13],个体自由与群体安全之间必然存在紧密联系。但在特定的领域或安全事件中,公共利益的需求往往要高于个体利益。在传统的航空法理论研究中,航空活动中的公共安全保障是所有航空法律规范制定的基础,为此而限制个体自由亦在肯许范围之内。公共利益的滥用无疑会对私人权利造成冲击[14],而对个体利益的过度维护则会影响到公共利益的实现。公共航空运输活动与多数通用航空活动因其单项活动涉及公共利益的权重较高,因而需要严格监管、保证安全。但私人飞行单项活动则更多是由公民个体开展的,应当予以更多自由。对于私人飞行法律监管而言,在低空空域的分类管理、私人飞行驾驶员资格取得、飞行活动审批报备以及私人飞行团体利益维护等方面进行柔性调整,进而保障公民私人飞行自由,是实现利益平衡的重要方面。当然,在实现私人飞行自由发展的同时予以必要的安全限制是适当的,有助于完善私人飞行法律监管的相关制度设计。

三、私人飞行法律监管的现实考察

我国私人飞行的发展长期受制于通用航空整体效能的提升。现阶段,我国涉及私人飞行法律监管的法律规范主要有《民用航空法》《通用航空飞行管制条例》等法律、行政法规以及其他具体的规章与标准规范。由于我国未对私人飞行进行独立而统一的监管,因而现有的监管措施分散于上述各类法律法规以及规范性文件中,自上而下地从飞机引进、驾驶员培训、航空登记、飞行计划申请等各方面进行了规定。

(一)航空器国籍监管

拥有私人飞机对于物质水平较高的公民而言并非难事,但开展飞行活动,则首先需要赋予航空器合法的“身份”。依据我国《民用航空法》《民用航空器国籍登记条例》《民用航空器国籍登记规定》与《民用航空器国籍登记管理程序》之规定,公民购置或引进民用航空器后应当对其进行国籍登记。

我国现行《民用航空法》第7条明确指出,应当进行国籍登记的民用航空器有三类,分别是国家机构、企业法人所有的航空器以及国务院民用航空主管部门准予登记的其他民用航空器。值得注意的是,该条款并未将公民拥有的民用航空器纳入国籍登记范畴类。但依照其他飞行活动监管的相关法规与规章,几乎所有民用航空器都应当进行国籍登记[15],否则其不准许开展航空活动。通过查阅2016年《民用航空法》(修订征求意见稿)可知,该意见稿意图将公民所有的航空器纳入《民用航空法》规定的国籍登记范畴内,但最终并未采用。1998年6月10日中国民航总局[16]颁布的《民用航空器国籍登记规定》中关于国籍登记范畴的条款较之于《民用航空法》要多出两类,分别为:事业单位法人和在中华人民共和国境内有住所或者主要营业所的中国公民的民用航空器。依据上述规定,私人飞行的开展需要对公民个人所有的航空器进行国籍登记。另外,自境外租赁的民用航空器亦应当在我国进行国籍登记方可开展飞行活动,且应当先注销原国籍登记。

(二)适航许可及机载无线电台执照监管

依据《国务院关于通用航空管理的暂行规定》第4条规定:“从事通用航空飞行的单位或个人,经营通用航空业务的企业,都应当按照下列规定,履行申请审批手续。”第5条则对申请通用航空许可证应当具备的条件进行了规定[17]。而民航局下发“对《国务院关于通用航空管理的暂行规定》条款的说明”的通知中对第5条进行了说明,“本条第(一)款所指的‘其他有关证件’,主要指航空器国籍登记证、适航证、机载无线电设备电台执照。”

非经营性通用航空登记管理规定》第11条第6项规定,个人申请登记的,应当提交的材料包含“拥有民用航空器的国籍登记证、适航证和机载无线电台执照(民航规章《一般运行和飞行规则》中规定超轻型飞行器[18]除外)”。在进行国籍登记后,航空器需要具备适航许可并持有机载无线电台执照。此三证属于私人航空器开展飞行活动的前提。国内曾发生过部分拥有私人飞机的公民由于未能使飞机处于适航状态而被判定为“黑飞”的事件。对于航空器而言,机载无线电台是便于联系、保证安全的手段,而保持适航状态是飞行安全的基础。依据《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》第14条规定:“任何单位或者个人的民用航空器取得适航证以后,必须按照民航局的有关规定和适航指令,使用和维修民用航空器,保证其始终处于持续适航状态。”对于私人飞行而言,取得适航证是事前监管,而按照民航局的规定和指令,使用和维修航空器则是事中监管。

(三)驾驶员资格审定

同机动车驾驶员一样,航空器驾驶员亦应当通过驾驶员资格审定,拥有驾驶资格。开展私人飞行最低需要拥有私用驾驶员执照。根据《民用航空器驾驶员合格审定规则》(CCAR-61-R5)规定,航空驾驶员执照包括六类:(1)学生驾驶员执照;(2)运动驾驶员执照;(3)私用驾驶员执照;(4)商用驾驶员执照;(5)多人制机组驾驶员执照;(6)航线运输驾驶员执照。其中,学生驾驶员执照有效期为24个日历月,而其他驾驶员执照有效期限为6年。私用驾驶员执照可用于私人飞行或娱乐,代表着航空器驾驶员所要具备的基础水平。相对于机动车驾驶证,航空器私用驾驶员执照与C证有类似之处。但值得注意的是,成为私用驾驶员除飞行技能与飞行时间外,还有其他的资格要求。在年龄方面,需要年满17周岁。在文化程度方面,需要有初中或者初中以上文化程度,即需要完成我国现行规定的九年义务教育。在社会行为方面,需要5年内无犯罪记录。这一要求应当是出于公共安全的角度考虑,对私用驾驶员设定了准入资格限制。在驾驶航空器类别上,私用驾驶员执照可以用于驾驶飞机、飞艇、直升机和倾转旋翼机类航空器。对于私人飞行爱好者而言,拥有私用驾驶员执照是必要的。同时,在6年的有效期内,每24个月需要对驾驶员进行相应的检查。

(四)飞行计划申请及非经营性通用航空登记

与机动车驾驶不同,私人飞行中的航空器在低空飞行中处于区域飞行状态。在我国《通用航空飞行管制条例》《一般运行和飞行规则爬数据可耻》(CCAR-91)以及《通用航空飞行任务审批与管理规定》等法规和民航规章的规定中,开展私人飞行应当向航空管理部门提交飞行计划申请。而且需要注明机长、任务性质、起降地点、飞行时间、次数、飞行区域、航路、航线等信息。为明确私人飞行计划申请的相关事宜,中国民航总局于2018年6月11日发布了《关于明确私人飞行申请等有关问题的通知》,对申请条件、程序与方式进行了梳理,要求各民航各地区管理局与各地区空管局严格落实,该文件的出台是响应通用航空专项督查整改工作的体现。依据《通用航空飞行管制条例》规定,从事通用航空飞行活动的单位、个人,必须取得从事通用航空活动的资格,并遵守国家有关法律、行政法规的规定。而《非经营性通用航空登记管理规定》将私人飞行纳入了非经营性通用航空活动项目中,该规定要求从事非经营性通用航空活动的任何单位和个人,都要进行登记,登记证书的有效期为3年。值得注意的是,该规定对个人申请登记作出了其他要求,其中第11条第4项要求提供无犯罪记录和本人简历,第5项则要求提供“本人拟从事非经营性通用航空活动的目的和经费来源,以及投保的地面第三者责任险证明复印件”。上述要求亦是出于公共安全的角度对个人规定了额外的条件。

(五)评析

上述监管措施中,航空器国籍登记、适航许可及机载无线电台执照取得、驾驶员资格审定、飞行计划申请及非经营性通用航空登记基本属于事前监管的范畴,但其中适航状态的保持、驾驶员资格年度检查又涉及到事中监管。另外,事中监管还包含活动信息备案,即从事非经营性通用航空活动,应当向相应的航空管理部门备案[19]。通过现有监管法律规范以及上述监管措施,私人飞行的安全性得到充分保障,有益于正向规范与引领各项涉及公共安全利益的航空活动。但由于缺乏经验以及监管方内在化的思维惯性,我国私人飞行的法律监管存在诸多问题,这在一定程度上阻碍了私人飞行的发展。

1.监管制度未成体系

近年来,我国航空立法呈现蓬勃发展的态势。在《民用航空法》修订的同时,《航空法》与各项配套的航空行政法规、地方性法规以及规章也在制定和整合之中。其中,被实务界与理论界长期关注的通用航空活动发展问题受到了国务院的重视。自2016年《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》发布以来,通用航空业内的资源整合、机场建设、事业转型、安全监管等活动较为频繁。

私人飞行作为通用航空活动的项下分类,对其监管多以通用航空业的法律规定为依据。但我国现行《


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