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【期刊名称】 《地方立法研究》
面向能效促进的合同能源管理制度之完善
【英文标题】 Studies on Energy Performance Contracting for Energy Efficiency Management
【作者】 于文轩宋丽容
【作者单位】 中国政法大学环境资源法研究所{所长、教授、博士生导师},中国法学会环境资源法学研究会{副会长}中国政法大学环境资源法研究和服务中心{研究助理}
【中文关键词】 能效促进;合同能源管理;运行机制;激励机制;监管机制
【英文关键词】 energy efficiency; energy performance contracting; operating mechanism; incentive mechanism; supervision
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 60
【摘要】 合同能源管理作为一种市场化的能源管理手段,对于提高能源效率、实现节能减排目标有着重要作用。该制度在我国实施的时间不长,实践过程中存在着运行效率低下、主体能力较弱以及运行保障不足等特点。在激励机制中,财税激励方式运用失衡、融资激励运用不足,以及公共机构示范性激励作用的缺乏,也造成了我国合同能源管理制度发展的阻碍。在监管机制中,事前监管的有效性不足、事中监管的缺位、事后监管的低效率以及节能量认定中的前后矛盾,也制约着合同能源管理的发展。为此,可从合同能源管理制度运行机制、激励机制和监督机制入手,进一步推进我国合同能源管理制度的发展与完善。
【英文摘要】 As a market-oriented energy management method, energy performance contracting (EPC) plays an important role in improving energy efficiency and achieving the goal of energy conservation and emission reduction. The system has been established in China not long ago. And it has several features in the operational process, such as low efficiency,weak ability of parties and shortage in guarantee. In the incentive mechanism of EPC, unbalanced financial and tax incentives, shortage in financing incentives and the lack of demonstration incentives are the obstacles. In the supervision mechanism, the lack of effective prior supervision, the absence of in-process supervision, the low efficiency of post-process supervision and the inconsistency in the determination of energy saving also restrict the development of contract energy management. Therefore, EPC should be improved by improving the operating, incentive and supervision mechanism.
【全文】法宝引证码CLI.A.1254631    
  
  合同能源管理(Energy Performance Contracting, EPC)最初产生于20世纪70年代中期的美国,是由两次石油危机激发的金融资本与节能技术的结合。1997年,我国与世界银行(World Bank, WB)和全球环境基金(Global Environment Facility, GEF)合作的“WB/GEF中国节能促进项目”将合同能源管理作为一种市场运作的节能新机制引入我国,旨在推进合同能源管理模式,提高中国的能源效率,减少污染物排放,并组建各类节能服务公司,吸引投资者,促进中国节能产业的发展,此举成效显著。进一步完善合同能源管理制度,将对我国加强能效管理产生积极的促进作用。
  一、问题的缘起
  合同能源管理是我国《节约能源法》规定的一种能源节约制度,对促进能源效率的提升具有重要意义。我国合同能源管理制度主要体现在运行机制、激励机制和监管机制方面,在实践中发挥了积极作用,但也存在着不同程度的问题。
  (一)合同能源管理对于促进能效的意义
  合同能源管理作为一种市场机制,对于能源效率的提升有着重要的作用。由经济学角度观之,产出和投入的比例决定了效率的高低。因此,能源效率提升可以从以下两个维度来理解:一是在保证相同产出的情况下减少能源的投入,二是在相同的能源投入下获得更多的产出。就前者而言,在合同能源管理项目实施过程中,节能服务公司运用自身专业技能诊断用能单位的实际耗能情况,为用能单位提供准确的节能潜力分析,从而设计出合适的节能方案,在项目过程中进行精准的节能量检测,实现节能设备的最优化,以此保障在相同产出下能源投入的减少,实现经济利益的最大化。就后者而言,在实施合同能源管理项目后,耗能设备得以高效率运作,在相同的能源投入下实现更多的产出。同时,考虑到碳排放量的可交易性,在全社会能源消耗总量一定的情况下,各用能单位通过合同能源管理项目而获得的节能量,可以转化为碳排放量额度,在交易市场中转移给有需要的单位。如此,一方面,用能单位获得了节能减排交易收益;另一方面,购入碳排放量的单位也可因此而扩大生产,从而实现在全社会能源投入一定的情况下增加产出。较之于以单纯的行政手段进行能源效率提高的政策,合同能源管理更加有利于鼓励相关主体参与到利用高新技术实现节能减排的实践中来。
  统计显示,合同能源管理的节能率一般在10%~40%,有些可达50%或以上。[1]对于用能单位来说,能源效率的提高可致使相同产出下用能量消耗的减少,即能源支出和产出成本的减少,从而有助于增加市场主体的竞争力,调动其参加节能减排工作的积极性。同时,碳排放量的交易又使得企业增加了收益。对于节能服务公司而言,合同能源管理项目的开展可以促进企业积极创新,实现企业科学技术的优化升级,进而带动社会的创新能力和人才培养。
  (二)我国合同能源管理现状
  我国“合同能源管理”最初以2001年《能源节约与资源综合利用“十五”规划》这一政策性文件的方式提出,而后在建设“节能技术服务体系市场化示范工程”和“探索建立市场经济条件下推动能源节约与资源综合利用的新机制”中,均有出现。2010年,我国出台了多项这方面的专项规定。目前,在国务院规范性文件中现行有效的关于鼓励使用合同能源管理项目的综合性文件有40余部,而部门规章中涉及合同能源管理使用的更是有200余部之多。[2]
  现行制度在合同能源管理的运行、激励和监督机制上均有不同程度的涉及。例如,国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》对合同能源管理的定义做出了明确规定,确立了节能服务公司在合同能源管理中的重要地位,并在完善促进节能服务产业发展的政策措施方面对合同能源管理的保障机制做出了初步规定。再如,《合同能源管理技术通则》则对该项目及其相关术语做出了规定,为项目的运行提供了基础性规范,并通过技术要求为监督机制的运行提供了指引性标准。然而,我国合同能源管理在实践中还面临着主体能力弱、运行效率低和保障制度不完善等运行机制方面的缺陷;在激励机制的运行方面,也存在着财政激励方式运用不平衡、融资激励方式运用较少以及示范性激励实践不足的弊端;在监管机制方面,事前监管缺少准入条件且信用监管的有效性不足,事中监管和事后监管缺乏自我监管,以及监管机构的发展缓慢,这成为了合同能源管理发展的阻碍。
  二、合同能源管理的运行机制
  合同能源管理制度的运行机制主要涉及制度主体能力、运行效率和保障制度等方面,对合同能源管理的实施效果有实质性影响。
  (一)主体能力
  合同能源管理项目的运行往往与主体开展项目的能力直接相关,特别是与节能服务公司的资质、规模有密切联系,因为节能服务公司在合同能源管理中居于核心地位,其服务能力和技术水平对于合同能源管理的运行具有决定性作用。
  目前,我国的节能服务公司存在如下几点问题:一是节能服务公司规模较小。以中国节能协会节能服务展业委员会的节能服务公司评级情况为例,2018年共13家企业获得节能服务公司综合能力等级评价证书,其中只有两家公司获得了5A级证书。而其他企业在注册资金、内部组织管理体系和人员配置方面,均处于中小企业规模的水平。[3]二是企业技术水平有限。我国节能行业总体技术装备水平仍然不高,企业技术创新水平不强,能够提供综合型能效解决方案的服务能力较为缺乏。[4]三是企业的资金能力不足。节能服务业属于资金密集型行业,节能项目前期投资大、投资回收周期长,对节能服务公司的资金实力要求较高。而在以节能效益分享型合同能源管理为主导的运行模式下,中小型节能服务公司的资金能力难以支持项目的顺利运行,加之其融资能力有限,在一定程度上阻碍了合同能源管理的顺畅运行。
  为此,我国节能服务公司需要扩大规模,特别是在专业人员的配置方面,应增加合同能源管理的专职技术人员,以及其他辅助人员。对于专职技术人员,可设定全国统一的资质标准,进行统一考核;而对于辅助性人员,可以允许企业自行聘任,但同时应要求其具备相应的教育背景以及从业经验。在技术能力方面,要增强自身的技术研发能力,提高创新水平,增加技术供给,为合同能源管理的运行提供技术支持。在资金能力方面,可支持节能服务公司通过对外融资的方式增加资金,同时对其提供政策支持。
  (二)运行效率
  我国目前合同能源管理运行效率不高。合同能源管理的运行以一定的制度规范为前提,明晰、具体的制度可以为项目的运行提供明确指导,提高运行效率。在我国立法中,合同能源管理往往是一种框架性的制度,其具体操作更多地依靠相关的技术性规范。这些规范也存在着原则性的特征,不利于该制度的高效运行。2016年国家认证认可监督管理委员会发布的《合同能源管理服务认证要求(RB/T 302-2016)》,对于合同能源管理过程中企业的“服务能力”“服务过程控制”和“服务绩效”做出了规定。而“附录B”对赋值情况的指标说明,所采用的确定性标准不多,多采取描述性语言对指标进行描述。例如,用能状况诊断的最高要求为“能够采取有效措施确保项目基准能耗的客观性、合理性、准确性及节能措施的科学性、合理性,用能状况诊断能够达到良好的预期效果”,次之要求为“项目基准能耗基本能够得到保障,用能状况诊断能够达到预期效果”。但是,“确保”和“基本保障”“达到良好的预期效果”和“达到预期效果”这样的规定具有明显的主观性,无法清晰界定其边界,不利于制度的高效运行。
  为此,可通过明确的技术规范来提高标准的适用性。明确合同能源管理标准,将会为项目的实际操作提供更加完善的依据,有助于解决现行制度中可操作性不强的现象。同时,考虑到不同行业的能效水平要求不一致,应以行业为基础分别制定合同能源管理标准。此外,在标准的制定中,也应注重地方标准的推行,强调因地因事制宜,强调不同地方合同能源管理的特殊性,综合考虑当地的经济技术水平、生态环境因素、能源结构状况等因素。
  (三)保障制度
  保障性制度不完善,在实践中也阻碍了项目的高效运行。节能技术的运用是合同能源管理项目开展的核心要素,而我国缺少对于技术研发的政策支持,难以激发企业技术创新的积极性。尤其是现阶段节能服务公司以中小型企业为主,奖励政策的缺乏使得我国合同能源管理的技术性较弱。此外,我国对节能服务公司的定位,是节能设备的采购商和销售商,按照一般经营性公司的税率收税。财政部、国家税务总局《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》,虽然对符合条件的节能服务公司做出了免交税额的规定,但该规定只针对采用节能效益分享型合同能源管理的企业,而且长久的性质定位偏差不利于合同能源管理项目的发展。
  为此,应加强对技术创新的奖励,奖励对象包括进行技术创新的节能服务公司和在技术创新中做出重大贡献的个人;奖励的标准可以由各地方政府制定,但应以技术创新水平为依据划定等级;奖励的形式也可以多样化,如实行现金奖励或税收优惠等。同时,我国应转变对于节能服务公司的性质定位,将其视为提供能源服务的服务型企业,享受较低的服务业税率。
  三、合同能源管理的激励机制
  激励机制对于合同能源管理制度的运行和实践具有重要影响。其中财政激励方式、融资激励方式,以及基于合同能源管理推动节能所形成的示范作用,对合同能源管理制度的发展具有重要意义。
  (一)财税激励
  在财税激励方式的运用上,我国合同能源管理面临的一个主要问题是领域间存在不平衡,在一定程度上阻碍了项目的健康发展。在我国常见的几种合同能源管理模式中,目前只有节能效益分享型合同能源管理模式得到了财政政策的支持。[5]随着节能量保证型和能源费用托管型合同能源管理模式实践运用的逐步增多,其他类型的合同能源管理模式也呈现出蓬勃发展之势。然而,2018年修改的《企业所得税优惠政策事项办理办法》仍然沿用了2010年和2013年的规定,只对采取节能效益分享合同能源管理模式的节能服务公司实施减交和免交企业所得税的优惠政策,而对于采取其他模式的合同能源管理缺少相关的政策支持。在此情况下,市场主体特别是一些中小企业在进行合同能源管理时,可能会更加倾向于节能效益分享模式。现实中有些节能服务公司为了申请政策支持,而刻意采用节能效益分享模式,但因为其经济能力不足而无法完成合同能源管理项目,造成了资源的浪费。
  在能效推进市场化机制的运用中,激励性政策的正确运用对于调动市场主体的积极性,具有促进作用,平衡的激励政

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