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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
检察机关机动侦查权研究
【副标题】 从2018年修改的《刑事诉讼法》第十九条第2款切入
【英文标题】 On Procuratorial Flexible Investigation Power
【英文副标题】 Focusing on the Criminal Procedure Law of the People's Republic of China (Amendment Draft)
【作者】 董坤
【作者单位】 最高人民检察院检察理论研究所编译部{副主任、研究员},中国人民大学和国家检察官学院{联合培养博士后研究人员},台湾高雄大学{访问学者}
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 2018年刑事诉讼法;检察机关;机动侦查权;法律监督
【英文关键词】 the criminal procedure law of 2018(amendment draft); procuratorates; flexible investigation power; legal supervision
【文章编码】 1000-5072(2019)01-0123-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 123
【摘要】 长期以来,机动侦查权被视为检察机关履行法律监督职责的一项重要手段。2018年修改后的刑事诉讼法仍然保留了检察机关的此项权力。从既往的司法实践看,检察机关采用机动侦查权办理的案件数量不多,但不能据此简单地认为该项权力没有发挥实际作用。刑事诉讼法对机动侦查权的功能定位是适时监督,寻求个案正义,而非主动行权,对所有特殊案件大包大揽。机动侦查权未来的发展方向不是单纯地通过修法扩大案件的适用范围,而是在规范层面上针对机动侦查权的案件适用范围、审查程序、权力配置等办案中存在的瓶颈问题作出技术性破解,最终使该项权力发挥应有的作用。
【英文摘要】 Flexible investigation power of procuratorates makes a great role in the legal supervision. The criminal procedure law (amendment draft ) has retained the flexible investigation power of procuratorates. From the perspective of judicial practice, the number of cases handled by procuratorates is limited, but it can't be simply considered that the power has not played a practical role. In fact, the position of flexible investigation power is timely to supervision, seek case justice rather than active right of action. The direction of the future development of the power of flexible investigation power is not to extend the scope of the case through the repair of the law, but to make a technical solution to the bottlenecks in the starting conditions of the motor investigation right, the procedure of examination and so on at the standard level, and finally implement the functional orientation of the flexible investigation power.
【全文】法宝引证码CLI.A.1254572    
  
  2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》,包括速裁程序和认罪认罚从宽制度在试点后的入法、缺席审判制度的确立等都成为本次修法的焦点和亮点。与此同时,为了完善监察与刑事诉讼的有序衔接,本次修改的刑事诉讼法也相应调整了人民检察院的侦查权。2018年《刑事诉讼法》[1]十九条第2款规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。”可见,此次通过的刑事诉讼法并没有像某些研究者所预测的那样,因为国家监察委的建立以及职务犯罪侦查权的“转隶”完全剥夺检察机关的侦查权,[2]而是保留了检察机关对诉讼监督中发现的司法工作人员实施的侵权类犯罪的侦查权以及机动侦查权。本文将以2018年《刑事诉讼法》十九条第2款的规定为切入点,专门就检察机关机动侦查权保留的意义以及未来发展的方向和路径进行探讨,为机动侦查权在将来的司法实践中进一步发挥作用提供建言。
  一、检察机关机动侦查权保留的现实意义
  检察机关的机动侦查权由来已久,1979年五届全国人大二次会议通过的《刑事诉讼法》十三条第2款就规定:“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件,由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”这是最早的有关机动侦查权的立法表述。从当时的条文看,机动侦查权最初的适用范围和发动程序并无过多限制,仅需检察机关“认为自己有必要”即可。1996年第一次修改刑事诉讼法时,根据公检法三机关分工负责,互相制约的原则,将“人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件”改为“对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查”。这样修改,一是使检察院直接受理的案件范围更加具体明确,把犯罪主体限定在国家机关工作人员利用职务实施的其他重大犯罪案件内,其中“其他重大犯罪案件”指的是个案,而且主要是公安机关不便立案侦查,由检察院侦查更为适宜的个别案件;二是要经省(自治区、直辖市)人民检察院或者最高人民检察院决定,才可以由人民检察院立案侦查。[3]2012年,对刑事诉讼法进行第二次修改时,立法机关没有对机动侦查权条款作出改动。2018年,立法机关在第三次修改刑事诉讼法时,对机动侦查权的适用范围作了进一步限缩,将国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件限定为仅由公安机关管辖的上述重大犯罪案件。从立法的变迁看,机动侦查权从确立伊始几经修改,虽适用空间逐步压缩却依然保留于检察机关,根本原因还是其职能存在的必要性,以及其与检察机关法律监督职能紧密的关联性。
  既往对于侦查权的研究大多套用三权分立的西方学说,将侦查权划归为行政权,并以此为基础来探讨对于侦查权的程序性控制,却鲜见从侦查权的运行效果出发去思考侦查权的职能配置。其实,调查或侦查不同案件所发挥的作用,产生的实际效果不尽相同。例如,对盗窃、诈骗、抢劫等普通刑事案件的侦查可以维护社会安全和秩序稳定,将此类案件的侦查权交由公安机关行使可以让政府更好地管理和治理社会;而将职务犯罪案件划归监察委开展立案调查对于形成反腐合力,提升对腐败犯罪的惩治效果意义重大。2018年刑事诉讼法对检察机关侦查权的调整也是将那些与法律监督职能联系最为紧密的侦查职能划归给检察机关,以监督诉讼中的立案、侦查、审判和执行。[4]这一认识从2018年《刑事诉讼法》十九条第2款的规定中就可以看出。例如,人民检察院对于非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等案件的立案侦查都是在诉讼活动中实行法律监督时针对司法工作人员展开的,是对不法诉讼行为的发现、审查和矫正,服务于诉讼监督这一目的,是诉讼监督的重要手段。同样的逻辑也适用于检察机关的机动侦查权。按照启动条件的不同,机动侦查权可分为不宜由公安机关直接受理的个案或者公安机关对某案不立案侦查,而检察机关发现确系犯罪应当追究刑事责任的两种情形,无论哪种情形交由检察机关侦查都体现了服务诉讼监督,有效履行法律监督职能的效果。
  其一,公安机关不宜侦查的案件。此类案件的犯罪嫌疑人大多是公安机关的执法办案人员及其亲属,或者是在当地有一定影响的政府官员等,当地公安机关与案件本身存在一定的利害关系,如果由其直接立案侦查可能会受到地方政府等的干扰或多重案外因素的影响,权力异化的风险较大,容易引发民众对司法公正的质疑,降低办案结果的社会认同度。如果有更为独立、中立的检察机关作为“后备”的侦查力量及时介入,就能够起到矫正正义、发挥监督的效果。申言之,根据我国2018年修改后的宪法所设定的“一府一委两院”的体制架构,检察院和法院独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。对于上述提及的地方公安机关不宜侦查的案件,交由地方政府外的检察机关侦查,可以有效抵制当地行政等其他外部力量的不当干预,纯化诉讼程序,消除民众质疑,实现个案侦查中监督的正义。除此以外,机动侦查权的设立还发挥着确保程序正当和司法公正的预防效果。通过调研发现,公安机关在实践办案中为了提高公信力,消除外在的不当干预和民众质疑会在办案的管辖上自行调整、主动求变,采用提级管辖、指定管辖的方式,将地方公安机关“不宜侦查”的案件转为其他公安机关立案侦查。表面上看,在这些案件中机动侦查权似乎并没有发挥实际作用,但该项权力发动的“后置性”恰似一把悬在公安头顶的监督利剑,虽然“备而不用”,但却对公安机关在管辖上的合理调整发挥着潜在规范的效果。可以说,正是由于检察机关机动侦查权的“后手”介入,公安机关才会在重大案件的内部管辖上谨小慎微、权衡利弊、优化调配,将一些重大敏感的案件的管辖转为社会民众可接受的、适宜的公安机关去立案侦查,降低了潜在的程序不正义风险。检察机关机动侦查权的“引而不发”与公安机关在侦查某些职权犯罪过程中所形成的内在张力无疑发挥着实际的、重要的监督效果。
  其二,公安机关不愿侦查的案件。此类案件实际上是公安机关应当立案侦查却不立案侦查的案件。根据最高人民检察院出台的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(简称《高检规则》)第五百六十一条的规定,在启动机动侦查权之前还必须符合“通知公安机关立案,公安机关不予立案的”这一条件。按照《高检规则》第五百五十三条至第五百六十条的规定,“通知立案而不予立案”属于立案监督中的督促立案程序,具体包括:“检察机关认为可能存在应当立案而不立案——进行情况审查——要求公安机关说明理由——认为理由不成立——检察长或检委会决定——通知立案——公安机关依旧不立案。”[5]照此流程,检察机关相当于实施了一次完整的立案监督,最终才由检察机关自行启动机动侦查权立案侦查。可以明显地感受到,此类案件中启动的机动侦查权已经完全内嵌到立案监督的整个办案流程中,成为保障立案监督效果的最后手段,这本身就是检察机关履行法律监督职能的重要内容和具体体现。
  从历史发展的轨迹看,机动侦查权在修法的过程中不断变化,一方面体现了我国侦查权的精细化运作和系统化配置,另一方面也展现了机动侦查权的法律监督属性在修法中不断清晰化的渐进过程。相较于1979年刑事诉讼法以及1996年刑事诉讼法,2018年刑事诉讼法继续保留了检察机关的机动侦查权,同时将该项权力的行使集中限定于对公安机关侦办的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件。这类案件不是典型的“腐败型”犯罪,不属于监察委的调查范围,但确实存在公权滥用的情形,本身案情重大,由独立于行政权之外的检察机关在公安机关之后进行递进式的替补性侦查,对于督促和确保此类案件的公正处理有重要意义,对于法律监督中调整和实现个案正义也有明显效用,符合检察机关的职能定位。
  二、检察机关机动侦查权的运行现状和问题分析
  通过前文分析,此次刑事诉讼法的修改保留了检察机关的机动侦查权,并适时调整了其适用范围,这一立法决策不仅是必要的也是科学的。未来需要进一步思考和研究的问题是,如何能进一步完善和持续推动机动侦查权的行使,确保这一重要职权被用足用活,更好地服务于检察机关的法律监督职能。对此,有必要先梳理出既往机动侦查权的运行状况,从现状出发、问题入手来规划检察机关机动侦查权的未来发展路径。
  (一)检察机关机动侦查权的运行现状
  按照职务犯罪侦查“转隶”前检察机关的部门设置和职能分工,机动侦查权归口于检察机关的渎职犯罪侵权部门。由于反贪反渎职能转隶等原因,精确的数据难以直接调取。根据笔者的调研和访谈,一个初步的论断是,检察机关以往直接行使机动侦查权的案件数量较少。为了验证这一论断,笔者尝试通过检察机关公开的数据信息进行推算。
  笔者调取了2008年至2012年全国检察机关直接立案侦查案件数量的相关统计资料,[6]其中,“合计”一栏表示当年全国检察机关直接立案侦查的所有案件数;“其他”一栏表示刨去贪污、贿赂、挪用公款、集体私分、巨额财产来源不明、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊这几项重点罪名之后剩余的包括以机动侦查权立案的其他案件数(参见图1)。[7]
  (图略)
  图1机动侦查权在实践当中运行的大致情况统计图
  从图1中我们可以看出,全国检察机关每年直接立案侦查的职务犯罪案件数量大概在32000至34000件左右,保持在一个相对平稳的状态。形成鲜明对比的是,包括适用机动侦查的案件在内的其他检察机关直接办理的案件数量每年仅为500至700件左右,相当于检察机关每年查办案件总数的零头。虽然我们无法获取到全国检察机关运用机动侦查权立案侦查的案件数量的准确数字,只能采用这种“模糊式”的方法去推测,但这也恰恰从另一个侧面说明了在以往的司法实践中检察机关动用机动侦查权办理的案件体量明显不多,以致无法将其作为一项来单独统计,只能放到“其他”一栏中与另外的职务犯罪案件一并统计。如果再刨去另外的这些职务犯罪案件,机动侦查权适用的案件数量其实是非常低的,每年每个省级行政区划单位内检察机关采用机动侦查权侦办案件的数量大体可能在两位数,甚至个位数。
  (二)数据和调研背后的法理分析
  从粗略的数据统计以及笔者的调研访谈看,一个基本的结论是,检察机关的机动侦查权在司法实践中使用较少,深究其背后的原因可能有如下几个方面:
  1.立法对机动侦查权的适用范围和发动程序作了严格控制
  从1996年刑事诉讼法的规定来看,机动侦查权的适用范围有限,首先必须是国家机关工作人员利用职权实施的,同时案件性质必须是重大犯罪。另外,依立法原意,机动侦查权主要针对某些个别的重大犯罪案件,如地方政府负责人利用职权走私案等,并不是一类或几类案件。[8]按照上述条件,机动侦查权可以适用的案件范围其实是相当有限的。除此以外,机动侦查权的发动还有严格的程序控制。由于该项权力的启动要上达省(自治区、直辖市)级人民检察院或者最高人民检察院决定,而省级以上检察机关的审核批准往往较为慎重。据笔者了解,实践中不批准的数量占多数,这导致机动侦查权在程序的启动上自缚性太强,进一步降低了其被使用的几率。
  2.既往反贪和反渎的侦查“主业”占据了大量的侦查资源
  从上述引用数据所反映的年代来看,当时的检察机关仍握有针对职务犯罪案件的侦查权,在侦查权的使用方向上重点当然是贪污腐败、渎职侵权等实践当中高发的、有较大危害性的犯罪案件。这部分案件的办理占据了检察机关大部分的侦查资源。笔者调取了2014年至2016年贪污腐败、渎职侵权案件的数量以及检察机关职务犯罪侦查总量的有关数据(参见图2)。[9]从图2中可以发现,近三年以来,仅贪腐案件、渎职侵权两大类案件便占据了检察机关直接侦查的职务犯罪案件总量的60%以上。检察机关侦查办案的资源在受到反贪和反渎两大类案件办理过程中的耗用后,留给机动侦查权可使用的资源已十分有限,这也在实际上限制了机动侦查权发挥的空间。
  (图略)
  图2查获贪腐、渎职侵权人数占职务犯罪人数比例图
  3.公安内部的管辖运作降低了机动侦查权的使用频率
  无论是按照1996年还是2012年刑事诉讼法的规定,对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件,当公安等侦查机关不宜侦查或不愿侦查时可以由检察机关立案侦查。然而,实践中机动侦查权的适用范围常常被检察机关自我限缩,仅将其限定在公安机关不愿侦查,即依法应当由公安机关立案侦查而不立案侦查的情况下行使,无形中降低了机动侦查权使用的频率。除此以外,无论是地方公安机关不宜侦查还是不愿侦查的案件,整个公安系统都可以通过内部管辖

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