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【期刊名称】 《地方立法研究》
主持人按语上海地方立法发展历程:回顾与经验
【英文标题】 The Development of Local Legislation in Shanghai: Review and Experience
【作者】 郑辉丁伟
【作者单位】 上海市立法研究所{常务副所长},上海交通大学凯原法学院立法研究中心{特聘研究员}上海市人大法制委员会{副主任委员}、常委会法工委{主任},华东政法大学{教授、博士生导师}
【中文关键词】 上海地方立法历史演进;改革与发展;同频共振;回顾;经验
【英文关键词】 historical evolution of Shanghai local legislation; reform and development; same frequency resonance; review; experience
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 14
【摘要】 在过去的38年里,上海地方立法可以分为五个阶段,即20世纪80年代的立法初创期,20世纪90年代的立法高速发展期,21世纪前10年立法的规范发展期,国家法律体系形成后立法的转型发展期和党的十八大以来地方立法的变革创新期。上海每一时期的地方立法都具有鲜明的时代特征和上海特色,始终与改革开放相伴,与经济发展、社会转型同行,与国家民主法制的发展进程同步。
【英文摘要】 In the past 38 years, the entire local legislation in Shanghai can be divided into five stages, namely, the initial stage of local legislation in the 1980s, the rapid development stage in the 1990s, the normative development stage in the first decade of the 21st century, the transitional development stage after the formation of the national legal system, and the reform and innovation stage since the 18th Party Congress. The local legislations in Shanghai in each period have distinct characteristics. It has always been accompanied by reform and opening up as well as economic development and social transformation, and synchronized with the development process of the country's democracy and legal system.
【全文】法宝引证码CLI.A.1254625    
  
  改革开放走过了40年的奋斗历程,地方立法从初试啼声到变革创新也大抵经历了这样一个时段。传承,是最好的纪念;践行,是最有力的传承。上海作为改革开放排头兵、创新发展先行者,在立法上坚持正确的政治方向,实现以人民为中心的发展理念,突出问题导向、目标导向和效果导向,为加快建设“五个中心”和具有世界影响力的现代化国际大都市提供了有力的法制保障,而且随着改革开放再出发的号角吹响,必将突出优化制度供给,以良法促进发展,保障善治。本栏目以上海为视角,展示上海在地方立法上所取得的积极进展和重要成就。栏目首篇就是对上海地方立法发展历程进行了回顾和总结,而后撷取自贸试验区立法、社会信用立法和长三角地方协同立法等进一步佐证了上海地方立法“与改革开放同频,与社会发展共振”的主旨。
  在全面推进依法治国的当今中国,“法治”已经成为点击率最高的热词。法治作为人类政治文明的重要成果,已经日益成为城市核心竞争力的重要标志。立法作为依法治国的源头,更是衡量一个国家、一个地区、一个城市法治化水平高低、核心竞争力强弱的重要指标。[1]上海作为具有全球影响力的开放型城市,不仅是中国经济活力最强、开放度最大的城市之一,也是法治化程度最高的地区之一。作为地方国家权力机关的上海市人大及其常委会,1979年被依法授予地方立法权,1980通过了上海第一部地方性法规。据统计,截至2018年11月,上海市共制定地方性法规250余件,现行有效的法规182件;修改地方性法规近300件次,已废止和自然失效的法规70余件;做出有关法律问题的决定和立法解释[30]余件,现行有效的20件。经过历届人大及其常委会的不懈努力,地方立法有效涵盖了各个领域,对上海经济与社会发展起到了引领、推动、规范和保障作用。
  追寻38年的发展轨迹,上海地方立法在实践中探索,在探索中创新,在创新中发展,始终与改革开放相伴,与经济发展、社会转型同行,与国家民主法制的发展进程同步,各个时期的立法呈现出鲜明的时代特征和上海特色。
  一、20世纪80年代上海地方立法初创期
  1980年3月5日,上海通过了《上海市区、县人民代表大会选举暂行实施细则》,开创了上海地方立法的先河。这一时期上海初创期的地方立法发展迅猛,形成了上海市第一次立法高峰。1980—1990年10年间,共制定地方性法规和法律性问题的决定65件。该时期尽管立法工作刚刚起步,但相关立法紧紧围绕上海改革发展的中心工作,其中,引领性立法初试锋芒,积极鼓励引进与消化吸收先进技术,大力发展新兴技术和新兴工业,依法推进经济技术开发区,积极助推漕河泾新兴技术开发区;管理性立法初具规模,积极破解房屋拆迁难题,搞活管好城乡集市贸易,大力营造植树造林社会氛围,依法整治市容环境脏、乱、差现象,推动城市建设规划法制化;创制性立法积极推进,依法保护古树名木,依法规范医疗事故处理,依法监护治疗管理肇事肇祸的精神病人,推出了我国第一部保护青少年权益的地方立法。
  在地方立法制度创建方面,积极探索地方立法的体制、机制,出台了上海首部立法程序性规定——《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的暂行规定》,形成了法规案审议制,将初创期上海地方立法活动纳入了法制的轨道。
  二、20世纪90年代上海经济立法高速发展期
  20世纪90年代初,党的十四大确立了建立具有中国特色社会主义市场经济的新目标,市场经济体制呼唤法制保驾护航。与此同时,浦东开发开放带动了上海经济的迅速腾飞,上海经济的快速发展要求地方立法积极有为,为改革发展保驾护航。有鉴于此,在20世纪90年代,上海地方立法聚焦在与市场经济相适应的经济立法方面。仅1993—1998年,上海市第十届人大及其常委会制定地方性法规59件,占1980年上海市人大常委会行使立法权以来上海市地方性法规总数的近一半,其中属于经济方面的法规有31件,占52%。上海无疑进入了经济立法高速发展期。
  这一时期上海地方立法的主要特征是:创制性经济立法一枝独秀,兼顾地方立法均衡发展,注重“立、改、废”并举,追求地方立法精细化发展。树立地方立法数量和质量并重观念。该时期的上海地方立法更加注重立法对于改革发展的引领、保障和规范作用,更加注重立法适应上海改革发展的现实需求,更加注重立法体现上海地方特色,立法的引领性更为显著,立法的规制性更为有力,立法的保障性更为全面,立法的创制性更显功力,出台了全国首个保税区条例,开启了遗体捐献国内立法先河,并积极开创经纪业健康发展法律环境。
  在地方立法制度建设方面,1991年全国地方立法工作研讨会肇始于上海,1992年通过了《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》,同时废止了原先的暂行规定,标志着上海地方立法的程序规范渐趋成熟。从1995年起就针对立法工作中经常遇到的、带有共性和普遍性的有关法规结构、文字等立法技术层面的问题,对立法技术规范进行探索。2000年国内首部立法技术规范在上海诞生。与此同时,以提高法规审议质量作为制度创新突破口,围绕常委会审议这个立法工作的中心环节,积极探索科学审议、民主审议的新机制、新方式,通过了《关于改进和加强本市地方立法工作的几点意见》《关于进一步贯彻实施〈关于改进和加强本市地方立法工作的几点意见〉》《关于对法规案初步审查意见报告和提供立法参阅资料的基本要求》《关于改进立法工作几个具体问题的通知》和《上海市人大常委会审议地方性法规(草案)的若干质量标准》。确保了上海在地方立法数量大幅增加的同时守住地方立法质量关。
  三、21世纪前10年上海地方立法“减速换挡”的规范发展期
  世纪之交的历史转折时期,我国出现了对地方立法产生重大影响的一系列标志性事件。《立法法》出台确立了我国统一而又分层次的立法体制,厘定了地方立法权限,中国“入世”引发第一波法规清理,《行政许可法》的出台引发了第二波法规清理,国家法律体系建设引发了第三波法规清理。在国际国内形势变化及上海自身发展需求等各种因素的倒逼与牵引之下,上海地方立法的发展从成长期转入了规范发展的成熟期,该时期上海的地方立法与高速发展期相比,“立、改、废”的比例发生了明显改变。2001—2010年10年间,上海市共制定地方性法规50件,修改地方性法规76件,制定法律性问题规定9件,废除地方性法规7件,终止执行地方性法规3件,做出法规解释[1]件。该组数据显示了上海地方立法的工作重心已从制定变为修改,立法发展模式出现了从数量规模型向质量规范型转变的显著变化,具有鲜明的“规范发展”的时代特征。
  该时期的上海地方立法以积极应对国家法律体系建设,着力提高立法质量为重点,积极探索简易立法方式常态化发展,倾力打造“世博法规群”为地方立法工作的重点,坚守“不抵触”的底线,勇于直面社会矛盾,敢于在矛盾焦点上“砍一刀”,充分发挥立法智慧,在立法“关键条款”上下功夫,在“有特色”和“可操作”上探索地方立法的新路子。在立法方式上,积极探索“一事一例”的立法新体例,为了保证《道路交通安全法》在上海得到更好的贯彻实施,及时制定《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》,细化、落实我国《道路交通安全法》第76条关于道路交通事故赔偿责任的规定,在全国首次探索就上位法的某一个条款制定实施性的地方性法规。在地方立法的功能上,积极探索“授权立法”新功能,先后制定了《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定》《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》和《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》。在地方立法的审议中深度挖掘地方立法有限空间,敏锐洞察创制性规定的法律风险,巧解法规案中合法性难结,以立法智慧实现地方立法法律效果与社会效果的统一。该时期上海制定的《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》作为我国第一部处理中小学生校园伤害事故的地方性法规,对一直争议不断的中小学生伤害案责任归属问题进行了界定,明确了伤害事故中各当事人的责任范围和赔偿标准,取得了良好的社会效果。《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》被誉为上海最具有实效的倡导性地方性法规。
  在地方立法制度建设方面,该时期上海地方立法将重构立法审议制度作为首要任务,并努力适应新形势对地方立法的新要求,积极探索科学立法的新举措,努力提高上海地方立法的质量。2001年2月通过了《上海市制定地方性法规条例》,正式建立了法规统一审议制度。从“暂行规定”“规定”到“条例”,规范立法活动的地方性法规的演变折射出上海地方立法不断趋于规范、成熟。2006年上海市将《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为首次立法后评估的对象。这一规范化的立法后评估是上海市以法规评估提高立法质量的首次尝试,全国人大领导充分肯定上海地方立法的这一创举,将上海的立法后评估称为全国最有代表性的立法后评估。2007年10月,上海市开展了对地方性法规配套规范性文件制定情况专项监督检查,这是上海市人大常委会自1979年行使地方立法权以来,首次监督检查本市地方性法规配套规范性文件的制定情况,在全国各省市中也属首创,上海开展此项监督检查所反映的问题在全国具有普遍性,因而引起了我国立法界的关注。在监督检查的基础上,上海市制定了《关于制定地方性法规配套规范性文件的试行意见》,建立了常态化的工作机制。
  四、国家法律体系形成后上海地方立法的转型发展期
  2011年,中国特色社会主义法律体系宣告正式形成,对地方人大的立法工作提出了一系列新的要求,面对新形势、新任务,上海地方审时度势,进一步增强主动性、前瞻性、开创性,努力实现地方人大工作的创新驱动、转型发展。上海地方立法前30年,基本上十年为一个发展周期。中国特色社会主义法律体系形成后,中国立法制度的变革发展驶入了新的快车道,自中国特色社会主义法律体系形成至党的十八大提出依法治国新十六字方针,转型发展期仅持续了两年时间。自2011年1月至2012年12月,上海市人大常委会在两年时间内共制定地方性法规17件,修改地方性法规12件,做出一件修改地方性法规的决定,以“打包”方式一并修改13件地方性法规,废止地方性法规1件,做出法律性问题决定1件。
  转型发展期上海的立法工作以问题为导向,以创新立法机制为抓手,着力推进立法重心从追求数量转向提高质量,立法方式从制定和修改并重转向以修改为主,立法体例从“大而全”转向“少而精”“有几条立几条”。[2]该时期上海地方立法呈现出以下显著特征。
  一是与时俱进,加快法规清理步伐。为维护国家法制统一原则,确保地方性法规与上位法保持一致,将及时清理地方性法规作为推动地方立法转型发展的重要抓手,将“打包”修改法规的立法项目列入年度立法计划,并且积极探索法规清理“动态跟踪”机制,取得了积极的成效。
  二是精准发力,补齐地方立法短板。上海市人大常委会找准立法定位,将破除社会领域地方立法的瓶颈,推动解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为转型发展期地方立法的重中之重,全面奏响促进民生的立法主旋律,在短短两年时间内,制定了《上海市城市管理行政执法条例》《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》《上海市社区公共文化服务规定》《上海市养犬管理条例》《上海市安置帮教工作规定》和《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等以保障和改善民生为重点的社会领域立法。
  三是围绕中心,力推促进性立法。上海地方立法更加注重围绕全市工作的中心,积极发挥地方立法的引领和推动作用,制定了《上海市促进中小企业发展条例》《上海市推进国际贸易中心建设条例》《上海市终身教育促进条例》和《关于促进创新驱动、转型发展的决定》,修改了《上海市促进行业协会发展规定》。
  四是顺应民意,积极回应社会呼声。上海市人大常委会高度重视地方立法的民意基础,努力改进民主立法的方式方法,积极回应社会呼声。《上海市养犬管理条例》《

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