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【期刊名称】 《地方立法研究》
修宪后宪法监督若干问题探讨
【英文标题】 Several Issues of Constitutional Supervision after the 2018 Constitutional Amendment
【作者】 刘松山【作者单位】 华东政法大学法律学院{教授、博士生导师}
【中文关键词】 宪法修改;党的领导;违宪主体;西方宪政;领导方式
【英文关键词】 amendment to the Constitution; party's leadership; subject of unconstitutionality; western constitutionalism; leadership style
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 1
【摘要】 2018年宪法修改,将党的领导写入宪法条文中,明确了1982年宪法中的党政关系,并在此基础上明确了宪法监督的体制。为科学认识和更好开展宪法监督,有必要将宪法监督与批判西方宪政联系起来,将西方宪政与我国宪法相冲突的东西找出来,正本清源。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,作为宪法监督主体的全国人大常委会不可以对作为政治主体的党中央进行法律意义上的宪法监督。同时,宪法监督增加了一项重要内容,监督各类组织和公民个人是否服从党的领导,但如何对这种违宪行为进行监督,有一系列复杂的问题需要研究解决。
【英文摘要】 The Constitution in China was amended in 2018 to include the Communist Party's leadership in the Constitution. It clarifies the content of the party-government relationship in the 1982 Constitution and the system and object of constitutional supervision. In order to scientifically understand and better carry out constitutional supervision, it is necessary to link constitutional supervision with criticism of the Western constitutionalism and find out the conflicts between the Western constitutionalism and China's Constitution. The Party has the unified leadership and is an overall governing body. The Standing Committee of the National People's Congress cannot exercise constitutional supervision in the legal sense over the Party's Central Committee which is a political institution. At the same time, constitutional supervision has added an important content regarding whether organizations and individual citizens obey the leadership of the Party. However, there are a series of complicated problems to be studied and solved regarding how to carry out such supervision.
【全文】法宝引证码CLI.A.1254627    
  2018年修改宪法,具有重大现实意义和深远历史意义。
  这次宪法修改,一个十分重要的内容,就是在我国《宪法》总纲第1条明确规定,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。1982年宪法制定的时候,对于要不要写党的领导以及如何写党的领导,曾经有过激烈争议,最终在邓小平的拍板下,并经彭真的反复考虑,党的领导被以一种很具策略的方式写入宪法序言。[1]但是,理论界和实务界对宪法序言是否有规范性和法律效力,以及有什么样的法律效力,一直是有不同意见的。这就导致党的领导虽然被写在序言中,但其强制性的法律效力并不十分明确。
  这次修改宪法,将党的领导直接写入总纲并列为《宪法》正文第1条,就很清楚地表明,党的领导不仅具有规范性和法律效力,而且具有最高的法律效力。这个修改,再加上现在特别强调的中国共产党是国家的最高政治领导力量,坚决维护党中央权威和集中统一领导,必须坚持和加强党对一切工作的领导等重大提法,以及不久前党中央做出的关于党和国家机构改革的一系列重大决定,给党和国家领导体制带来了深刻的、全方位的、历史性的影响和变革。相应地,它对宪法监督特别是传统意义上我们对宪法监督的认识,也提出了挑战,需要认真研究其中的重大宪法问题。
  一、宪法监督体制的新内涵
  随着我们对社会主义宪法认识的不断深化,特别是对西方宪政概念和本质的反思,在宪法修改后,中国的宪法监督体制具有了新的、更为明确的内涵。
  这需要说得远一点。受张春生先生启发,笔者曾经撰文提出,1982年宪法是在对“社会主义究竟是什么”没有完全认识清楚的情况下制定的。对社会主义的认识不清楚,制宪时就埋下了问题和隐患。比如,社会主义国家要不要宪法?如果要宪法,又要一部什么样的宪法?在宪法中又如何确立包括党政关系在内的一系列重大政治、经济和社会制度的事项?社会主义国家要不要“宪政”?要不要实行宪法监督,如果要宪法监督,它与“宪政”是什么关系,又如何进行制度设计?[2]当年制定宪法的历史以及宪法实施几十年的实践表明,这些问题的确没有完全认识清楚。有的问题直到现在才认识清楚;有的问题恐怕到现在还没有完全认识清楚;有的问题当时认识清楚了,但随着实践的变化,又变得不清楚了。
  比如,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,这次之所以写入宪法第一章总纲,就是因为制定1982年宪法时对这个问题的认识受到历史阶段和背景的影响,在宪法设计时没有明确写到正文中,而现在对这个问题认识清楚了,就修改宪法,将党的领导写入宪法正文。
  比如,对社会主义国家要不要吸收西方宪政的一些理念和制度,制定1982宪法时,显然也没有在认识上完全和明确地解决这个问题,使得此后几十年各方面对这个问题议论不休。党的十八大以来,我们对这个问题很快得出了结论,即西方宪政不适用于中国。习近平总书记在2014年省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上讲话时提出:“我们必须讲清楚,我国人民民主与西方所谓的‘宪政’本质上是不同的。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”[3]
  现在需要进一步思考的问题是,从体制上看,宪法监督和西方宪政有没有关系?如果有,又是什么关系?宪法虽然规定了全国人大及其常委会监督宪法实施,但几十年来,宪法监督为什么没有完全开展起来?问题的关键恐怕在于,如何准确理解1982年宪法关于党的领导的表述,以及党与国家机关特别是全国人大常委会之间的关系,尤其是这一关系与西方所谓宪政理念的区别和界限。长期以来,这个问题没有得到应有的思考和回答。
  按照1982年宪法的设计,党的领导写在序言中,故其法律效力又有争议。宪法同时规定,各政党都必须遵守宪法,一切违反宪法的行为都必须予以追究,全国人大常委会监督宪法实施。这样,人们就可能对宪法监督产生两种理解:一种理解是,宪法监督必须在党的领导下,特别是全国人大常委会的宪法监督必须在党中央的集中统一领导下进行,贯彻落实党中央的决策部署。另一种理解是,忽视党的领导与全国人大常委会监督宪法实施的统一性、一致性,特别是忽视宪法监督必须坚持在党的领导下开展这一重大原则。受后一种偏颇认识的影响,就可能出现在离开党的领导的前提下,片面地、孤立地强调全国人大常委会可以对作为一个领导和执政的统一整体的党,对其他党政机关,特别是可以对党中央进行宪法监督,甚至将全国人大常委会的宪法监督与党的领导对立起来。如果坚持这样的认识,就很容易错误地觉得,党与全国人大常委会的关系,同西方宪政中政党与国家机关、与宪法的关系,有相似相通之处了。应当说,宪法监督一直未能充分开展起来的一个重要原因,恐怕就是容易在与西方宪政的关系上,产生这种偏颇的认识倾向。或者说,1982年宪法的政治制度设计中,对全国人大常委会进行宪法监督如何与西方宪政划清界限,没有专门做出明确的规定,使得实践和认识中产生了一些误区。1982年宪法的规定是基于当时历史条件而做出的,本身没有问题,但随着时间的推移以及立宪原意没有得到充分宣传并深入人心,在认识中就容易产生歧义,建议有关方面对这个重大问题进行深入研究,并以适当的方式做出解释说明,帮助大家理解我国宪法监督体制的精神要义。
  在我国,党的领导,有作为一个统一的领导和执政整体的党的领导,也有作为一个具体的组织的党的领导,如果与宪法监督联系起来,核心问题有两个:
  一是,中国共产党作为一个统一的领导和执政的整体,会不会违宪?全国人大常委会能不能监督?答案是:不会违宪,全国人大常委会不能监督。因为党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,而这里所说的党的领导,是指党作为一个统一的领导和执政的整体的领导。由于党的领导和社会主义法治是一致的、统一的,所以,作为一个统一的领导和执政的整体,党已经不存在违宪的问题了,宪法监督已经排除了对整个党进行监督了。也正是在这个意义上,习近平总书记明确强调:“我们说不存在‘党大还是法大’的问题,是把党作为一个执政整体而言的,是指党的执政地位和领导地位而言的。”[4]由此可以得出的清晰结论是,党作为一个整体,由于它处于领导和执政的地位,就不存在它会不会违宪以及对其进行宪法监督的问题了。
  二是,全国人大常委会能不能对党中央进行宪法监督?这是一个关系党和国家政治体制命脉的根本性问题,长期以来没有得到正视,但我们无法回避,也无需回避。党作为一个整体会不会违宪的问题解决后,需要研究的就是,党的各级组织和领导干部会不会违宪以及违宪后如何监督的问题了。其中,党中央是首先需要研究的,有必要着重花笔墨阐述这个问题。
  2018年修改宪法,将党的领导写进总纲第1条,再加上与之相呼应的强调党的集中统一领导等一系列重大提法,使1982年宪法确立的政治制度有了明确的重大内涵,校正了认识中有关党政关系可能产生的误区。按照修改后的宪法以及党的十九大报告等各类权威表述,全国人大及其常委会不仅是宪法规定的国家权力机关,更是党中央集中统一领导下的重要政治机关和工作机关,其行使职权的一项重大政治原则。在这样的政治背景下,理解宪法第57条全国人大是最高国家权力机关的规定,必须与《宪法》第1条中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征结合起来。这个结合在宪法监督上的表现就是,按照修改后的宪法以及一系列相关的重大提法和做法,全国人大常委会的宪法监督必须在党中央的领导下进行,不能离开党中央的领导来谈宪法监督。党中央不仅领导全国人大修改宪法,也领导全国人大及其常委会监督宪法实施,在宪法实施和监督方面,两者的主张和意志也是一致的、统一的。全国人大常委会对其他国家机关的宪法监督,也必须接受党中央的集中统一领导。所以,在宪法监督体制方面,党中央的集中统一领导是根本原则,是前提和首要条件。
  如果按照西方宪政理念中政党和国家机关之间关系的逻辑,对1982年宪法中党的领导的表述做前述偏颇理解,那么,全国人大常委会是可以对党中央进行宪法监督的。也正是基于这种认识倾向,在监督法的制定过程中,就曾经有一种设想,要求全国人大常委会可以对党中央的文件是否符合宪法进行审查监督,而也正是由于这种设想没有达成共识,2006年通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》就没有规定这一内容。
  设想全国人大常委会可以对党中央进行宪法监督,实际是仅仅从“法律思维”出发考虑问题,但在一个国家的整体治理秩序中,除了法律思维外,还必须用政治思维来考虑问题、设计制度,而且,在很多情况下,政治思维是先于法律思维、优于法律思维的。在中国尤其应当如此,因为中国共产党是国家的最高政治领导力量,人民代表大会制度是在党的领导下建立的,全国人大及其常委会是党中央领导下的重要政治机关和工作机关。单纯从法律上看,全国人大常委会负有保证宪法实施的职责,似乎可以对党中央进行宪法监督,但是,如果从政治上看问题,就会发现,由于政治常常是高于法律的,法律虽然也能规范政治,但它首先又是政治的延续和具体化,全国人大常委会必须坚持党中央的集中统一领导,它保证宪法遵守执行的职责,只有在党的领导下才能开展,这样,它怎么可以离开了党的政治领导,简单地、孤立地从法律上对党中央进行宪法监督呢?
  另外,全国人大常委会必须维护党中央的权威和集中统一领导,不折不扣地贯彻落实党中央的重大决策部署,维护党中央一锤定音、定于一尊的权威。全国人大常委会与党中央的这一关系也说明,党中央不会存在违宪的情况。需要重视的是,党中央不会违宪,是一个重大的认识论假设,在坚持党中央集中统一领导的前提下,如果认为党中央会违宪,在认识中就会陷入不可知论,因为宪法的内容反映的正是党中央的重大决策部署,是党中央主张的体现。在这种情况下,怎么可以首先假设党中央会违宪呢?理解这一点,可以与所谓全国人大会不会违宪的问题做一个类比。由于全国人大具有制定和修改宪法的权力,又监督宪法的实施,有的观点就提出:全国人大一旦违宪了怎么办?如果这样提问,就会陷入制度设计的不可知论了。所以,与此类似,在坚持党中央集中统一领导的前提下,在认识论中提出的所谓党中央会违宪的问题,应当是一个伪问题、伪命题。
  但是,在认识论中不能首先假设党中央会违宪,并不意味着实践中党中央做出任何决策举措都不需要维护宪法权威,都不可能发生与宪法规定不一致的情况。也正是基于这一情况,我们才反复强调,党领导制定和修改了宪法法律,党自身又必须在宪法法律的范围内活动。从逻辑上讲,党中央领导全国人大制定和修改了宪法,它当然必须在宪法的范围内活动,因为宪法本身就是党中央主张的体现,党中央怎么会将自己的主张上升为宪法后再去违背宪法?但强调党必须在宪法的范围内活动,不是说就可以做一个反向的推理和质疑:党中央一旦违宪了,全国人大常委会如何在事后进行监督?科学的认识是,强调党必须在宪法法律的范围内活动,是党的自觉和自律问题。对这个问题,习近平总书记在2015年省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上讲话时,就明确提出:“全党在宪法法律范围内活动,这是我们党的高度自觉,也是坚持党的领导的具体体现,党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”[5]习近平总书记的讲话清楚地表明,全党在宪法的范围内活动,“是我们党的高度自觉”,这种自觉是政治上的自觉,是全党的一种严肃自律。但实践中,难免有一些党的组织和领导干部没有做到或者做不到这种“高度自觉”,违反宪法了。对于这些违宪的党组织和领导干部,全国人大常委会不可能一概地不管,但应当在法律程序上监督到哪个层级和范围,采取什么措施进行监督,对这个问题我们缺乏深入的研究和明确的可操作性措施,建议有关方面加大这方面的研究力度。
  宪法制定和修改后,党中央也必须在宪法的范围内活动。如何保证党中央在宪法的范围内活动呢?确切的说法和做法恐怕是,党中央在出台决策举措之前,如遇有宪法理解和适用的问题时,全国人大常委会应当为党中央提供合宪性咨询,或者配合党中央以适当方式做出合宪性安排,这就是落实党的十九大报告,使其成为担负起宪法赋予各项职责的工作机关的要求。党的十九大报告提出要推进合宪性审查,但有关方面对合宪性审查的含义尚未做出权威解释说明,理论中则莫衷一是。笔者认为,如果从比较广泛的意义上理解,全国人大常委会在党中央决策出台之前,为党中央提供合宪性咨询,或者配合党中央做出合宪性安排,可以说就是一种合宪性审查。但这种审查应当是政治意义上的,不能成为硬性的、孤立的法律程序,否则就与全国人大常委会坚持党中央的集中统一领导发生矛盾了。有的观点可能会提出:全国人大常委会能否对党中央的决策举措进行事后的合宪性审查监督?答案显然是否定的:不能。因为这也与全国人大常委会必须坚持党中央的集中统一领导相矛盾。
  这进一步涉及一个如何理解宪法监督含义的问题。长期以来,我们对宪法监督的理解基本是局限于法律意义上的,即强调有权机关严格依照法律程序对一个违宪行为进行撤销纠正直至追究责任。将这个理解用于一般的宪法监督当然是可以的,但是,如果将这个理解予以绝对化,恐怕就会遇到不少困惑和问题。笔者认为,对宪法监督除了要做法律意义上的理解外,恐怕还要做政治意义上的理解,在有些情况下还要将政治和法律上的意义结合起来理解。具体到全国人大常委会与党中央的关系上,恐怕应当做这样的理解,即:全国人大常委会对党中央拟出台的决策举措提供事先的咨询和配合,在政治上讲,是接受党中央的领导;在法律上讲,是用宪法与党中央拟出台决策举措的内容进行对照,然后向党中央提出是否符合宪法的意见建议,而不是说要在法律程序上对党中央进行宪法监督,甚至在事后提出党中央的决策举措违宪并予以撤销追究。从现有的体制看,在对党中央做出的决策举措是否符合宪法的问题上,全国人大常委会的所作所为,恐怕应当只限于此了。在这个意义上,如果对宪法监督做十分广泛意义的理解,全国人大常委会的做法,大概可以说成是一种政治和一定范围的法律相结合的合宪性审查或者宪法监督。
  总体上看,宪法监督的用语没有变,但是,如果说1982年宪法关于宪法监督体制的规定,尚有不太明确或者有容易发生歧义之处的话,那么,这次宪法修改则赋予了宪法监督体制十分重大而明确的新内涵了。如果说原来的宪法监督这一用语和制度设计,在理解执行中容易被认为与西方“宪政”的那些东西有相通之处的话,那么,这次修改宪法,则是明确地否定了可能包含的西方“宪政”的因素了。但是,这个问题在理论和实践中尚没有引起足够重视,甚至可能被认为是所谓敏感地带和禁区而拒绝或者不敢碰触讨论。建议有关方面对这个问题慎重研究,并以适当方式做出权威说明,以在理论和实践中达成重大共识。
  二、是否要研究开展宪法解释,为宪法监督澄清两大问题
  党的十八大以来,特别是2018年宪法修改后,宪法实施和监督受到前所未有的重视。沈春耀在前述宪法报告会上,明确提出要深入学习习近平总书记宪法重要论述精神,“全面加强宪法实施和监督”。[6] “全面”这个用语令人振奋,但是,要真正“全面”实施宪法,“全面”开展宪法监督,可能还有一些重要问题需要讨论解决。
  宪法监督和宪法实施有十分密切的关联,几十年来,大家对这两项工作似乎有很大的不满足甚至尖锐的批评。宪法制定了,又有了落实宪法的法律体系,但为什么实施不到位、监督不到位呢?主要就是两个关键问题没有在认识、制度设计和实践中真正解决。
  一是前面所说的党和人大的关系问题。
  这是宪法实施和监督的最核心问题。如前所述,原来宪法在序言中叙述了党的领导,但在正文中又明确规定全国人大是最高国家权力机关,并赋予了全国人大及其常委会十分重要的职权,而序言的法律效力在认识中又一直存在不同意见,除了前面所说的全国人大常委会能否对党中央进行宪法监督之外,实际还有一个如何认识和处理地方各级党委与人大及其常委会的关系问题。客观地说,这个问题不解决,各级党委和人大及其常委会之间就必然会存在一种难以言明的却又无处不在的巨大张力。这样,宪法就不可能得到很好实施,全面的宪法监督也不可能真正开展起来。这次修改宪法,旗帜鲜明地将党的领导是中国特色社会主义最本质特征写入第1条,把党的领导地位写明了,这是解决问题的好办法。结合习近平总书记系列重要讲话精神和党的十九大报告的表述,由宪法延伸开去,就可以清楚地得出结论:中国共产党是国家的最高政治领导力量,在宪法确立的国家政治体制中处于领导核心地位,人大及其常委会是在党领导下的工作机关。这个关系认识清楚了,对于各级人大及其常委会准确把握自身宪法定位,在党的领导下认真落实宪法法律赋予的职责,开展宪法实施和监督,具有十分重大的意义。
  二是《宪法》第35条规定的几项重要的公民自由权利问题。
  《宪法》第35条规定,公民有言论、出版和结社的自由。如果强调要全面实施宪法,有的人提出,要自由办报、要取消新闻出版的审查制度,怎么办?国务院有出版方面的管理条

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