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【期刊名称】 《武大国际法评论》
从南海仲裁案看“南海行为准则”争端解决条款的制定
【副标题】 以《联合国海洋法公约》第281条为视角
【英文标题】 From South China Sea Arbitration to Code of Conduct on South China Sea: From the Perspective of Interpretation and Application of UNCLOS Art.281
【作者】 匡增军黄浩
【作者单位】 武汉大学中国边界与海洋研究院{教授、博士生导师},国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员武汉大学中国边界与海洋研究院2015级{硕士研究生}
【分类】 仲裁
【中文关键词】 南海仲裁案;《联合国海洋法公约》第281条;争端解决;“南海行为准则”
【英文关键词】 South China Sea Arbitration; Art.281 of United Nations Convention on the Law of the Sea; dispute settlement; Code of Conduct
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 77
【摘要】

南海仲裁案仲裁庭强调《联合国海洋法公约》第281条下的争端解决协议具有“法律拘束力”,而忽视中菲系列联合声明、《南海各方行为宣言》、《东南亚友好合作条约》、《生物多样性公约》中解决争端的合意;仲裁庭对第281条中“排除任何其他程序”采取明示标准,罔顾中菲在相关文件中依据第281条排除《联合国海洋法公约》强制仲裁程序的事实。南海仲裁案的违法管辖侵犯了中国依法享有的合法权益,对“南海行为准则”争端解决条款的磋商造成了一定影响。结合《联合国海洋法公约》第281条解释与适用的实践,“南海行为准则”争端解决条款应当重申区域内现有文件,坚持以《联合国海洋法公约》为原则,建立常态化的争端管控机制,明确排除强制程序,利用第281条真正将争端管控在区域内,有效应对司法挑战。

【英文摘要】

The tribunal of south China sea Arbitration emphasized that the dispute settlement agreement under article 281 of the United Nations Convention on the Law of the Sea should be legal binding, while ignoring the China-Philippine’s consensus of dispute settlement on series of joint declaration, the Declaration on the Conduct of Parties of the South China Sea, Treaty of Amity and Co-operation in Southeast Asia, Convention on Biological Diversity. Otherwise, the Tribunal judged the affairs of “Exclude of any other procedure” with expressed standard ignoring the fact that China and Philippines Agreed to exclude the binding procedure under UNCLOS. The illegal jurisdiction of the South China Sea Arbitration violated China’s right under UNCLOS and impacted on the consultation on the Code of Conduct in the South China Sea. Combined with the interpretation and application of article 281 under UNCLOS, the clause of dispute resolution under Code of Conduct on South China Sea should reiterated the existing file, adhere to the principles of the UNCLOS, establish a normalized dispute control mechanism and disturb the illegal arbitration at beginning.

【全文】法宝引证码CLI.A.1250452    
  2016年7月12日,菲律宾单方提起的南海仲裁案公布实体裁决,中方坚持“不接受、不参与、不承认、不执行”的立场,前国务委员戴秉国在美国出席中美智库南海问题对话会时也指出,仲裁结果“不过是一张废纸”。[1]南海仲裁案之所以不被承认与接受,一个重要原因在于该案管辖权存在谬误。《联合国海洋法公约》(下称《海洋法公约》)281条规定:“1.作为有关本公约的解释或适用的争端各方的缔约各国,如已协议用自行选择的和平方法来谋求解决争端,则只有在诉诸这种方法而仍未得到解决以及争端各方间的协议并不排除任何其他程序的情形下,才适用本部分所规定的程序。2.争端各方如已就时限也达成协议,则只有在该时限届满时才适用第1款。”中菲之间依据第281条,通过一系列联合声明与公告、《南海各方行为宣言》(下称《宣言》)、《东南亚友好合作条约》(下称《友好条约》)达成了争端解决协议,仲裁庭却罔顾事实强行塑造管辖权,侵犯中国依《海洋法公约》第281条所享有之权利。南海仲裁案管辖权的错误否定了中国及周边国家多年来为促进南海问题得到和平、有效解决的努力与成果,弱化了南海区域现有的“法律秩序”,[2]最终促成了一份不具效力的实体裁决,损害了《海洋法公约》的完整性和权威性,破坏了世界海洋秩序。[3]
  为消解仲裁案对地区稳定和国际法治的负面影响,避免此类“披着法律外衣的政治闹剧”再度发生,中方积极推进“南海行为准则”(下称“准则”)的进一步磋商。2017年11月13日,中国和东盟国家领导人正式宣布启动“准则”下一步案文磋商。[4]“准则”的磋商历时十余年而进展缓慢,为了“排除可能来自域内、尤其是域外的干扰”[5],框架文本亦未公布。可以预见的是,“准则”为达到管控争端的目的,必然会包含争端解决条款。学界对“准则”的争端解决条款的制定并未结合“南海仲裁案”进行定向分析。本文将以南海仲裁案对《海洋法公约》第281条的解释与适用为基础,探究“准则”争端解决条款的制定方向。
  一、南海仲裁案仲裁庭对《海洋法公约》第281条的解释
  回顾《海洋法公约》争端解决机制23年的实践,依据《海洋法公约》附件七成立的强制仲裁庭受理的18个案件中仅2个案件的管辖权无争议,有8个案件的当事方援引《海洋法公约》第281条进行管辖权抗辩;[6]海洋法法庭审理的案件中有4年案件的[7]当事方做此抗辩;国际法院法庭有1个案件[8]的当事双方对《海洋法公约》第281条下争端解决协议的形式,协议排除“任何其他程序”的认定标准各执一词;仲裁、司法机构对上述问题也有不同倾向,而南海仲裁案的解释则具有明显的倾向性,最终导致不公正的结果。结合第281条的各项要件,该案仲裁庭对第281条的解释,可分为以下几个方面:
  (一)仲裁庭片面强调《海洋法公约》第281条争端解决协议形式上的拘束力
  仲裁庭认为构成《海洋法公约》第281条意义上的“一个有约束力的协议,该协议必须具有在缔约国间创建权利和义务的明确意图。明确意图取决于协议具体条文的规定以及特定情形下的适用规则,缔约方履行协议的行为也有助于确立其性质”。[9]仲裁庭强调《海洋法公约》第281条下的争端解决协议首先应当是一个具有法律拘束力的协议,似乎也考虑到了此种意图也可能存在表意不明的情况,但并未进一步阐明这种“设定法律权利与义务的意图”[10]的具体内容。中方在立场文件中援引国际法院在2007年波斯尼亚和黑塞哥维那诉塞尔维亚和黑山一案所作的判决意图说明《宣言》第4条“承诺(undertake)”一词为当事方设定了义务,[11]但是仲裁庭否认了此种观点,因为“《宣言》第4条和《防止和惩治灭种罪公约》第1条间存在一系列区别”,[12]仲裁庭认为首要区别就是“《消除各种形式种族歧视国际公约》以及《公民权利和政治权利国际公约》都是无可争辩的具有法律拘束力的条约”,[13]而《宣言》不具有法律拘束力。仲裁庭的逻辑在于《宣言》本身不具有法律效力,因而相同的表述(“承诺”)不能为当事方创设义务。可见仲裁庭认为涉案文件如需构成第281条下的争端解决协议,首要条件是该协议应当在通常意义上具有法律拘束力,即形式上的拘束力。其次,涉案文件必须为当事方新的权利和义务,否则就是对已有义务的重申,不具有法律拘束力。
  《牛津法律大辞典》将协议(agreement)解释为:两个或两个以上的人就某些共同事项所达成的合意,由彼此明白和相互了解的行为加以证明。[14]因此,笔者认为《海洋法公约》第281条下的争端解决协议应当解释为:当事双方基于自主意愿就争端解决达成的合意,由与之相关的条约、协定、其他文件及嗣后行为加以证明,且该协议的实质内容应当被善意履行。如此解释符合法理与立法目的,理由如下:
  1.尊重当事方解决争端的合意是国家主权原则的基本要求
  国家主权原则是国际法的基础,[15]国家各自根据主权行事,不接受任何其他权威的命令强制,也不容许外来的干涉。[16]依据《国际法原则宣言》之规定,各国“应根据国家主权平等之基础并依据自由选择方法之原则解决”他们之间的争端,因此,当事方自愿选择办法相对《海洋法公约》的强制争端解决程序具有优先地位。[17]《海洋法公约》第280条正面肯定当事方于任何时候有自行选择争端解决方法的权利,尽可能清楚地表明争端当事方完全主导其解决争端的程序,[18]第281条进一步阐明了如双方达成合意时应产生怎样的法律效力。基于国家主权原则,国际仲裁必须是自愿的,没有争端各方同意,任何仲裁都不可能得到正常有效行使,[19]此种同意是“对仲裁裁决诚心服从的一种承诺”。[20]《海洋法公约》下的争端解决协议在法理上与仲裁协议是一致的,它是争端当事方就争端解决方法达成的、具有法律效力的承诺。如果仲裁合意既可以由书面文书达成,也可以由非正式的书面形式、换文(包括电子和其他方式)、口头沟通以及行为默许等模式达成[21],那么理论上第281条下的争端解决协议也可以存在不同的表现形式。究其根本,第281条下的争端解决协议是尊重当事方解决争端的合意,需要考虑的是该合意的法律拘束力,而非其载体的法律拘束力。会让它误以为那是爱情
  2.《海洋法公约》的立法者并未规定第281条下争端解决协议的表现形式
  《海洋法公约》的立法语言中,从未明示或暗示该争端解决协议应当具备何种表现形式。第三次海洋法会议期间,与会国更关注的是如何限制强制程序的适用。《海洋法公约》起草之初,部分国家关于建立强制管辖制度的提案受到多数的反对。法国代表团曾提到“在国际范围内,采纳如国内法院一样普遍的、排他的(以至于没有一个主体能够例外)管辖权是明显有违国家主权的”。[22]显然强制管辖制度对当事方选择的其他和平方法未予足够重视。与此同时,泰国提出“方法或程序的选择,特别是创立的这种程序将与国家产生对抗时,应当由当事国自身决定”[23];中国代表认为,“缔约国有选择争端解决的和平方法的自由,如果主权国家被要求无条件接受国际司法机构的强制管辖,那相当于将此机构置于国家主权之上,这与国家主权原则相悖”。[24]主权是平等的,具有绝对性,也不存在凌驾于主权之上的世界政府,所以《海洋法公约》的订立“须各国交出一部分主权……在一个有限度的范围内进行”。[25]《海洋法公约》争端解决机制更是“各国妥协与合作的产物,是各国协调意志的体现”。[26]因此《海洋法公约》争端解决机制的提案被数次修改,才有了现行的第281条。该条的目的在于尊重当事方解决争端的合意,并限制强制程序的适用。相对而言,当事方解决争端的合意的表现形式并不重要,甚至可以说正是由于立法者尊重当事方的合意,而刻意地没有限制其表现形式。当事方就争端解决方式作出的承诺有其特殊属性,一旦明确作出,不管以什么样的文本、文件或格式作出,都应具有约束力。[27]
  (二)仲裁庭认为《海洋法公约》第281条下的协议应明示“排除任何其他程序”
  查戈斯群岛案中,英国认为“《建立印度洋金枪鱼委员会协定》自身包含争端解决程序,包括调解委员会,随后的才是诉诸《海洋法公约》或国际法院”。[28]英国主张“《海洋法公约》第282条对其他协议提供的具有拘束力的争端解决方法赋予了优先效力,故毛里求斯未能启动调解委员会的行为排除了仲裁庭的管辖权”,至少基于南方蓝鳍金枪鱼案的观点,可以援引第281条排除仲裁庭的管辖权。[29]相对应的,毛里求斯一方面否定了《建立印度洋金枪鱼委员会协定》包含了具有拘束力的争端解决程序,另一方面援引南方蓝鳍金枪鱼案中Keith法官的观点,“与《海洋法公约》第282条,第284条第2、4项,第288条第2项相比,第281条第1款的文本要求(当事方)选择退出具有拘束力的程序,而不是要求当事方主动选择适用有拘束力的程序”,[30]认为当事方应该明示排除《海洋法公约》强制程序。仲裁庭并未就此作出定论,但此番争论表明了认定“排除任何其他程序”存在两种标准:明示标准与默示标准。
  南海仲裁案仲裁庭根据“起草者回忆,‘争端解决机制必须是公约不可或缺的一部分,是公约的基础要件’”,[31]及第三次海洋法会议大会主席“各国没有可能去选择自己喜欢的,或者摒弃自己不喜欢的”的论述,认为“在缺乏明确表述排除《海洋法公约》强制程序的意图时就可以回避适用《海洋法公约》中的这一核心部分,是难以让人接受的”。[32]中方在立场文件中引用了南方蓝鳍金枪鱼仲裁案裁决第57 段的表述,认为“缺少一项明示排除任何程序(的规定)不是决定性的”,[33]与之相对的,菲律宾认为“当事方通过其他和平方式解决争端的协议必须清楚地规定不适用第十五章的争端解决程序”,[34]并请求仲裁庭遵守海洋法法庭在南方蓝鳍金枪鱼仲裁案及混氧燃料厂案所作临时措施命令中的观点,以及Keith法官在南方蓝鳍金枪鱼”裁案中的独立意见。仲裁庭采纳了菲方观点,将“排除”限定为“明示排除”其他程序,[35]并根据Keith法官关于第281条的论述对比了第281条与第282条,认为“第281条要求(当事方)‘选择退出’第十五章程序,而不包含主动‘选择参加’的要件”。[36]
  事实上,仲裁庭的解释才是“难以让人接受的”。《海洋法公约》第281条一方面充分考虑多数国家自主解决争端的意愿,另一方面则是为了确保争端当事国“依据争端的特性选择他们认为最合适的和平争端解决方法或程序”。[37]所以乌拉圭代表在会议期间提出:“有必要通过确定各种程序应当适用的不同时间以排除重叠程序的可能性,只有当一种程序失败后才能启动下一程序”[38]。鉴于此,海洋法会议期间的非正式工作组在1974年草案第四项就强制程序与非强制程序提出了三项可供选择的草案,[39]其A项条款为:有关本公约解释与适用的争端,缔约国如将争端提交给一项不包含拘束力的争端解决程序,争端另一方可于任何时间将争端提交本公约下的争端解决程序,除非当事方另有规定。其B项条款为:缔约国涉及有关公约解释或适用的争端,而公约规定需要采取具有拘束力的争端解决程序加以解决的,即使当事方之间存在将争端付诸不具有拘束力的争端解决程序的协议,任何当事一方仍可请求将争端诉诸有拘束力的程序。其C项条款为:在争端当事方通过非强制程序解决争端的协议所规定的时限用尽时,或在没有规定时限,且当事方选择的程序在一段时间(数月或考虑相关因素的合理期限)内没有使用或无法求得争端的解决时,当事方有权诉诸本公约提供的强制程序。A项与1899年《和平解决国际争端公约》20条[40]及1957年《欧洲和平解决国际争端公约》第19条[41]极为相似,意图建立普遍管辖的争端解决机制,但肯定了当事方可以通过另外规定排除强制程序的适用;C项草案已包含现行第281条的大部分要件,虽无“排除任何其他程序”的表述,但相比B项给予自选程序(非强制)在适用上的优先性。毋庸讳言,当事方解决争端的自主意愿在不同争端解决程序的适用上处于决定性地位,因此起草者将A项和C项中有利于当事方自主解决的内容予以糅合,形成了现行第281条。仲裁庭仅仅通过起草者关于《海洋法公约》争端解决机制是“不可或缺”的描述而否定当事方默示排除强制程序的情形,是不具有说服力的。因为此种解释将导致在当事方由于立法技术粗疏而没有明示排除强制程序的情形下,双方曾达成的具有法律拘束力的合意被忽视。与此同时,正是由于争端解决机制的重要性,《海洋法公约》争端解决机制下的第281条的立法目的应当被尊重、被贯彻。因此,“排除任何其他程序”可解释为任何明示或默示的排除形式。[42]而海洋法法庭在南方蓝鳍金枪鱼仲裁案及混氧燃料厂案所作临时措施命令中的观点均被后续的事实所推翻:南方蓝鳍金枪鱼仲裁案的实体裁决阶段仲裁庭通过对涉案文件的分析,推测出当事方就排除争端解决程序达成了合意;混氧燃料厂案仲裁庭在实体审理阶段最终为了保证管辖权“不存在重大疑问”[43]而终止了对案件的实体审理。该案最终由争端双方在欧盟的争端解决体系下予以解决,可见事实上仲裁庭承认《海洋法公约》第281条对管辖权产生了影响,尽管争端双方并未明示排除《海洋法公约》第十五章之程序。
  二、南海仲裁案对《海洋法公约》第281条的适用
  (一)仲裁庭否认《宣言》及联合声明内中菲就争端解决曾达成的合意
  基于上述解释,仲裁庭适用第281条时首先考察涉案文件的法律拘束力。仲裁庭引用起草者对文件的描述以证明《宣言》没有法律拘束力;[44]引用《宣言》第 1条、第10条证明《宣言》是“简单重申已有义务”;[45]对比《宣言》与《防止和惩治灭种罪公约》,认为《宣言》的法律效力值得怀疑,故其“承诺”的用语并没有为缔约方施加义务。
  首先,在卡塔尔与巴林的案件中,国际法院在判定双方是否存在一项国际协议时,“并未发现考察巴林外交部长或者卡塔尔外交部长(在签署文件时)可能的意图是必要的”。[46]所以不论起草者、东盟秘书长、中方外交发言人作何表述,仲裁庭都应从实质上判断《宣言》是否包含争端解决的合意。其次,《宣言》第4条明确规定双方应当以“友好磋商和谈判”解决争端。该条为中菲施加了仅以谈判解决争端的义务。《海洋法公约》仅第283条暗示了争端当事方的首要义务应是尽一切努力通过谈判解决争端,[47]但这与当事方另行承诺用谈判解决争端并不矛盾。在巴巴多斯诉特立尼达和多巴哥划界案中,双方并未主张争端解决协议对抗管辖权,法院在释明关于第283条规定的交换意见义务的争点时主动考察了是否存在排除管辖权的争端解决协议的情形。仲裁庭考虑到“在仲裁开始前的三十多年里,当事方就双方分别主张的海域内的渔业资源和碳氢化合物资源的使用举行了高级别的外交会议,展开磋商”的事实,并列举了1978年《为划定海洋边界和管辖权的行动》、1990年《特立尼达共和国与巴巴多斯渔业协定》等文件,认定双方就海洋划界争端在“事实上协议(have agreed)以谈判的方式寻求争端的解决,即使这种协议不是通过正式的协议方式”。[48]从此种意义来说,《宣言》第4条并非单纯地重申《海洋法公约》的义务,而在于约束当事方以谈判的方式解决争端。不论缔约国对《宣言》的主观认识为何,缔约国基于真实有效的意思表示,就谈判解决争端达成合意。此合意具有国际法上的拘束力,可以构成《海洋法公约》第281条下的争端解决协议。所以,尽管《南海各方行为宣言》大部分内容具有政治属性,但并不能否定部分条款的法律拘束力。[49]
  基于同样的理由,虽然中菲之间系列联合声明单个看来并不具有法律拘束力,但是联合声明自1995年至2011年的表述都是一致的,即以谈判磋商的方式予以解决争端。仲裁庭为否认系列文件的法律效力,[50]将系列文件中“同意(agree)”一词解释为“为日后解决该区域的争端而缔结行为准则的意向”。[51]然而仲裁庭却忽视中菲双方“继续通过友好磋商寻求解决分歧”的承诺,忽视“两国同意通过磋商和平解决争端”[52]。仲裁庭将系列联合声明描述为“意向性政治声明”,[53]却忽视了中菲之间以谈判解决争端的意图。系列联合声明一方面相互支撑,一脉相承,证明解决争端的合意;另一方面也证明中菲就部分争端曾展开磋商。根据巴巴多斯诉特立尼达和多巴哥划界案的判决理由,一系列联合声明可证明中菲间在事实上就争端的解决达成合意。综合《宣言》和系列联合声明,中菲协议以谈判解决争端的法律事实是无可争辩的。
  (二)仲裁庭否认《友好条约》构成第281条下的争端解决协议
  《友好条约》的法律效力是毋庸置疑的,第16条规定“除非征得有关争端各方的同意,否则本章的前述条款不得适用于解决争端”。仲裁庭基于第16条的规定,认为“只有在特定争端的各方之间有另外的具体协议以诉诸第13、14、15条规定的方式的条件下,那些义务才具有拘束力”,[54]因此《友好条约》不构成第281条下的争端解决协议。但是结合《宣言》来看,中菲双方已满足第16条的规定。《宣言》第1条已经重申了以“《东南亚友好合作条约》……作为处理国家间关系的准则”,可见,中菲签署《宣言》之时已经将《友好条约》作为一个前提文件。《宣言》的目的在于管控南海区域的争端,而中菲双方也通过《宣言》承诺以谈判和协商的方式解决争端,构成了《友好宣言》第16条中的“同意”,即双方通过《宣言》使《友好条约》成为中菲间的争端解决协议。然而仲裁庭却因为《宣言》包含政治意向而忽略了其践行《友好条约》第16条的意图。
  (三)仲裁庭否定中菲之间已合意排除《海洋法公约》强制程序
  仲裁庭在考察中菲之间是否排除《海洋法公约》强制程序时,以明示标准对涉案文件进行裁定,并对联合声明、《宣言》、《友好条约》进行文义解释,认为谈判只是解决南海争端的首选方式,[55]并引用南方蓝鳍金枪鱼案中Keith法官的反对意见:一方无限期地重申坚持谈判直到最终解决不能排除第十五部分第二节规定的“强制性、有拘束力的保障性程序”。[56]然而南方蓝鳍金枪鱼案是唯一一个依据《海洋法公约》第281条而裁定没有管辖权的案件。该案经历了由海洋法法庭认定有初步管辖权到附件七仲裁庭裁定无管辖权的转折。海洋法法庭认为双方1993年《养护南方蓝鳍金枪鱼公约》未“排除任何其他程序”。但仲裁庭在审理过程中对《养护南方蓝鳍金枪鱼公约》第16条做了详尽分析,认为“第16条缺乏排除其他程序的表述并不是决定性的”。[57]法庭对第16条的3款分别进行了分析:第1款要求双方自主协商确定采取谈判、调查、斡旋、调解、仲裁、司法解决或其他和平方法解决他们的争端。第2款规定非“经每一案件中所有争端方的同意”,争端不得提交国际法院、国际海洋法法庭或仲裁,且“不免除争端当事方继续使用上述第1款规定的各种和平方法之一寻求解决争端的责任”,为当事方设置了一个循环谈判的义务。“在法庭看来,这种明示义务表明第16条意图排除《海洋法公约》第十五章第二节强制程序条款”。第3款“一旦争端被提交仲裁,仲裁庭应按照《养护南方蓝鳍金枪鱼公约》的附件组成”的规定进一步强调此种意图。[58]该案仲裁庭采取默示标准认定“排除任何其他程序”虽受到Keith法官的反对,但是于法有据。在索马里诉肯尼亚案中,《谅解备忘录》并未明示双方选择何种程序以解决争端,更未明示双方意图排除争端。但国际法院对《谅解备忘录》的相关条文做细致解释,才裁定《谅解备忘录》第六段并未规定两国以其他方式解决海域划界争议。[59]国际法院审慎的态度似乎也认可“排除任何其他程序”的默示标准。
  《宣言》既然表现双方解决争端的合意,就应当被遵守,“承诺”一词正是限制双方使用其他程序的表述。尽管国际法上没有用尽谈判解决争端的义务,[60]但是,国际法亦未禁止当事方选择谈判作为唯一的争端解决方法。《弗吉尼亚评注》认为《海洋法公约》第281条与第十五章的基本原则是一致的,当事方可以自主决定他们的争端应当如何被解决,甚至在特定情形下,也可以放任争端不被解决而拒绝提交给《海洋法公约》第十五章下的程序。[61]所以,当事方自行选择谈判作为唯一的争端解决方法并无不妥。其次,《宣言》作为《友好条约》的后续文件,已依据《友好条约》第16条之规定在《友好条约》的规定下就解决南海争端选择了争端解决方式,且《友好条约》争端解决体系是一个封闭体系,排除了《海洋法公约》强制程序。仲裁庭认为《友好条约》第17条使其在任何情况下都不排除任何其他程序。[62]《友好条约》第17条前半段准确的表述是“本条约不排除《联合国宪章》33条第1项所载的和平解决方法”,《联合国宪章》下的仲裁程序与《海洋法公约》下的强制仲裁程序是完全不同的两个程序。第17条后半段鼓励各方“首先主动通过和平谈判方式解决争端”的规定与当事方之间是否排除其他程序并无实际联系。审查《友好条约》是否排除《海洋法公约》强制程序的根本途径
果然是京城土著
  ······

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