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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
“人民政协”宪法性质之法理辨析
【作者】 周刚志刘佳威【作者单位】 中南大学法学院中南大学法学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 人民政协;协商民主;民主监督
【文章编码】 CN53-1143/D(2016)04-34-006【期刊年份】 2016年
【期号】 4【页码】 34
【摘要】 中国共产党的协商民主理论是中国人民政治协商会议制度的理论基础。人民政协是各政党、人民团体等“人民”的“政治代表机构”之“统一战线组织”,它的民主监督职能乃是基于中国共产党与各民主党派、人民团体之间的“主导-跟随”而非“委托-代理”关系,对于人民代表大会基于“委托-代理”关系的民主监督职能具有重要的引导、补充、支持功能。人民政协民主监督职能之顺利实施,有赖于更为具体而详细的监督运行工作程序。
【全文】法宝引证码CLI.A.1218253    
  
  依据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)二条、三条之规定,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”;“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。《宪法》第三章也没有规定“人民政协”的职权内容。由此而言,“人民政协”既不属于“国家权力机关”,又不属于由人大选举产生的“行政机关、审判机关、检察机关”,甚至也不属于《宪法》第三章规定的“国家机构”,人民政协机关又属于何种宪法性质?依据《宪法》“序言”之规定,“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”。在宪法和法律上,此种“统一战线组织”行使民主监督权的法理依据何在?它与“国家权力机关的民主监督职能”又有何区别呢?这是中国宪法学上无法回避的重要课题。
  一、人民政协的法理依据:协商民主理论的“西”“中”之辨
  中国共产党的协商民主理论是中国人民政治协商会议制度的理论基础。然则,从历史上看,此种协商民主理论的发展之初,主要是以代议制民主理论为参照体系,而建构出来的一种具有中国特色的政党协商民主理论与政协协商民主理论。近年来,随着域外协商民主理论的引介,中国协商民主理论在中国民主政治建设的过程中,拥有了更为丰富的理论内涵。
  (一)西方国家的协商民主理论
  尽管西方国家的学者将协商民主理论的产生追溯到古希腊等早期历史时期,但是其学术界对于协商民主理论的研究,则迟至于20世纪80年代才呈现方兴未艾的态势。林尚立先生认为:“协商民主在西方的兴起,与西方现代民主以及所形成现代政治面临合法性与有效性危机的挑战直接相关,是解决西方现代民主危机的一种机制和手段。”[1]也有学者总结了西方协商民主理论发展的几个阶段——“总体而言,协商民主理论自兴起以来经历了三个阶段。第一阶段的协商民主理论家确立了协商民主的规范性。如哈贝马斯和罗尔斯,主要是论述协商民主规范的正当性,认为理性沟通的交往形式会带来偏好的改变,并有助于达成共识,但未考虑到社会的复杂性。第二阶段的协商民主理论家,如博曼、古特曼和汤普森等,认为协商必须在承认文化的多元化和社会的复杂性的基础上,才能发展出具有现实意义的协商民主,但是究竟怎么保证在复杂社会中进行协商民主,却没有提供足够的细节。第三阶段的协商民主理论家强调协商民主的‘经验转向’,如巴伯、巴特莱特、欧弗林和帕金森,试图通过经验性的证据来寻求协商民主实践的制度类型,从而促进了协商民主规范理论和实证研究的结合。”[2]由此而言,域外学者对于协商民主理论的研究,其概念、内涵、调整领域、作用范围不同于中国传统的协商民主理论,但其价值内核趋同,强调公众的政治参与、对于自由意志的表达、通过充分协商推进决策民主化和科学化,对中国协商民主理论的发展具有一定的借鉴意义。
  (二)中国共产党的协商民主理论
  我国协商民主制度的根源可以追溯至抗日战争时期。“抗日民族统一战线”是协商民主的萌芽,而后毛泽东在《论联合政府》等文章当中初步提出了联合政府理论,这是对于中国协商民主制度的初次阐释。[3]在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上所作的报告,毛泽东同志进一步阐述了其政党协商民主理论:“我党同党外民主人士长期合作的政策,必须在全党思想上和工作上确定下来。我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样,同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题,给他们工作做,使他们在工作岗位上有职有权,使他们在工作上做出成绩来。”[4]1949年,中国协商民主理论在新政治协商会议筹备会的筹备工作中“小试牛刀”,展现了其强大的政治整合能力。作为中国共产党协商民主理论初步实践的政治成果,中国人民政治协商会议第一次全体会议在特定的历史背景下“代行”全国人民代表大会职权,在立国、建政与立法、施政等过程中均发挥了重要的历史作用。1952年年底,第一届全国政协任期届满,周恩来代表中共中央向全国政协常委会扩大会议提议,由政协全国委员会向中央人民政府提出召开全国人民代表大会、制定宪法的建议。1953年1月13日,由政协全国委员会常委会扩大会议建议,中央人民政府第二十次会议通过了制定宪法的决议,第一届全国人大最终于1954年9月20日制定新中国第一部宪法。[5]全国人大的召开与宪法的制定,在程序上终结了人民政协代行全国人大职权的权力体制,但是人民政协依然保有了原有的部分政治协商职能。全国政协二届一次会议开幕前,毛泽东召开座谈会专门指出“政协仍有存在的必要”。他提出人大召开以后政协有五项任务:“一是协商国际问题,二是商量候选人名单,三是提意见,四是协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系,五是学习马列主义。”[6]当然,由于众所周知的原因,此后人民政协工作历经曲折,直到“文化大革命”结束之后才恢复了其原有的职能。邓小平等时任中央领导人在《新时期的统一战线和人民政协的任务》等讲话中重新肯定了人民政协的重要价值。[7]2012年11月8日,中国共产党第十八届全国代表大会《报告》中首次提出,要“建立健全社会主义协商民主制度”。2014年9月21日,习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会的讲话中明确了人民政协作为“专门协商机构”的职能定位,进而提出了“提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平”等制度建设的制度改革新课题。
  二、人民政协的机构性质:政协监督职能的“议”“协”之辨
  (一)人民政协是各政党、人民团体等“人民”的“政治代表机构”之“统一战线组织”,它的民主监督职能乃是基于中国共产党与各民主党派、人民团体之间的“主导-跟随”而非“委托-代理”关系
  在现代国家政党制度发展、演进的过程中,法学理论界逐步形成了“政党机关说”“政党团体说”和“政党媒介说”等学说。譬如,著名德国学者拉德博鲁赫、奥地利学者凯尔森等人,均是“政党机关说”的坚定支持者;而“政党团体说”则源于德国著名法学家耶利内克,其理论依据在于“国家-社会”的二元化理论。由此而言,“政党媒介说”是当前德国等国家的主流学说,其理论依据在于修正之后的“国家-社会”二元化理论。1954年,德国宪法法院深受公法学者赖伯赫兹的影响,并以《联邦德国基本法》第二十一条为依据(“政党参与人民政治意愿的形成”),明确提出:“通过参与形成政治意愿的过程,政党作为宪法机构而发挥职能”。这一判决也明确阐释了政党作为“宪法机构”的属性。但是到1958年“政党捐款免税案”和1966年“政党公共资助案”中,联邦宪法法院确认了“政党作为个人与国家之间的政治媒介”为主的“政党媒介说”学说。在美国,联邦最高法院对于政党的司法认定,也经历了一个视政党为“私人俱乐部”,到视政党为“准国家机关”的历史发展过程。在欧洲人权法院的判决中,政党亦被视为市民结社团体。[8]由此而言,政党作为“视为参与公民政治意志”形成的“媒介”或“准国家机关”,乃是世界各国的“政治共识”或“宪法共识”。
  在中国当前的宪法体制中,中国共产党作为领导党与执政党,同样也是具有“公共权力机构”属性,却不同于一般国家机关的“人民政治代表组织”。[9]“人民政协”作为中国共产党领导下的、各民主党派、人民团体及其他社会组织与个人参与的“统一战线组织”,正是介于国家与社会之间、代表社会各界直接参与国家政治生活、实施民主监督的“公共机构”,它代表“人民”领导和监督政府,同时通过“参政议政”等方式参与政府治理社会的过程。因此,“人民政协”虽然既非国家权力机关又非国家行政机关、审判机关与检察机关,但是它是具有独特传统和性质的“人民代表机构”。更为明确的说,人民政协是中国共产党领导的,各民主党派、人民团体及其他社会组织与个人共同参与的“政治代表机构”之“统一战线组织”。
  英国思想家密尔在论及代议制政府时曾经提出,代议制政府的持久存在需要具备三个条件:人民必须愿意接受它;他们必须愿意并能够为保存它做必要的事情;他们必须愿意并且能够履行它加给他们的义务与职能。[10]显然,在革命尚未完成、政权亟待建立的关键时刻,政党协商建政的协商民主制度,而非人民选举建政的代议民主制度,才是更为富有实效的民主建政方式。进而言之,即便一个国家

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