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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
“滥诉”之辩:信息公开的制度异化及其矫正
【作者】 梁艺【作者单位】 浙江大学光华法学院{博士研究生}
【分类】 法院【中文关键词】 滥用诉权;信息公开;制度异化
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 177
【摘要】

“滥诉”在行政法学界是一个鲜少被提出的概念,“陆红霞案”中法官对于“滥诉”规制的主要依据为民事诉讼法中的诚实信用原则。考察民诉中的“滥诉”理论,界定滥用诉权存在“四要件说”与“两要件说”,前者对应侵权责任规制路径,后者则对应诚实信用原则。在承认公法诉权说的理论前提下,行政诉讼法作为民事诉讼法的特别法,两者具有参照适用的可能性。然而,本案法院在事实认定与法律适用时均存在处理失当之处,相较于滥用诉权,本案或许亦有滥用审判权之嫌。在权利与权力冲突背后,信息公开制度呈现出某种扭曲的“异化”状态,承受为信访分流压力的同时,囿于“特殊需要”条款的误读,正发生着与卷宗阅览竞合的趋势。构建公文管理规则以强化主动公开、设置依申请公开的专业引导机制、重新检讨主管机构设置可以达到制度矫正的效果。

【全文】法宝引证码CLI.A.1211083    
  目次
  一、问题的提出
  二、“滥诉”概念辨明
  三、公报案例“陆红霞案”解析:“越界”的审判权
  四、权利(力)冲突背后:异化的信息公开
  五、制度矫正的必要性
  六、结语
  一、问题的提出
  《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)施行至今已七年有余,信息公开行政诉讼案件数量的逐年增加有目共睹。[1]案件数量激增的背后是矛盾的快速集中,征收拆迁就是典型的领域。“在征地拆迁行政案件中,当事人为获取证据或解决起诉期限问题而提起大量信息公开诉讼。这些案件原告的诉讼动机大多是要通过行政诉讼解决安置补偿问题。”[2]有司法工作者撰文认为:“(当事人)为达到政府信息公开以外的其他目的,反复提起类似甚至与自身没有利害关系的公开申请,在得不到满意答复甚至在行政机关已将其申请公开的政府信息予以公开的情况下,反复提起多起政府信息公开诉讼,导致滥诉。”[3]这种观点在最近的“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”(以下简称“陆红霞案”)的司法文书中得到集中体现和系统阐述。[4]随后,《最高人民法院公报》也刊载了这一案例。[5]
  2015年2月27日,江苏省南通市港闸区人民法院审理了陆红霞及其父亲分别提起的共计8起信息公开案件,均裁定驳回起诉;并随后召开新闻发布会通报这批案件,指出该裁判系“率先在全国对政府信息公开滥诉行为予以规制”。[6]作为原告的陆红霞则在宣判后向媒体明确表达了对港闸法院裁判的不满,并表示一定会上诉。[7]后二审法院于2015年7月6日驳回其上诉,维持原裁定。一审裁定书中载明法院认定滥诉的主要理由为:“明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信,违背了诉权行使的必要性,因而也就失去了权利行使的正当性,属于典型的滥用诉权行为。”[8]滥用诉权,通常较为多见是在民事诉讼法的语境中展开讨论;鉴于我国行政法特殊的发展历程,“行政诉权”一向是被呼吁亟待保障的一项权利。本案作为一起信息公开诉讼案件,更有“知情权”牵涉其中。港闸法院此举无疑触碰到当下的制度痛点。在一片争议声中,[9]有必要厘清以下问题:第一,信息公开诉讼中的“滥用诉权”概念如果能够成立的话,其构成要件是什么?第二,本案中的法官在判定滥诉行为时遵循怎样的法律论证逻辑,这一判定及其逻辑是否妥当?第三,“滥诉”之争出现在信息公开诉讼中是否反映了某种制度初衷的背离,这种背离能否通过适当的方式进行矫正?本文将尝试回答上述问题。
  二、“滥诉”概念辨明
  “陆红霞案”的案情并不复杂:2013年11月26日,陆红霞向南通市发改委申请公开“长平路西延绿化工程的立项批文”。同年11月28日,该市发改委作出《政府信息公开申请答复书》,提供了《市发改委关于长平路西延工程的批复》。但陆红霞认为其申请公开的是“长平路西延绿化工程”,市发改委公开的却是“长平路西延工程”,答复不准确,缺乏针对性,故提起行政诉讼。市发改委则辩称,公开的批复包括长平路西延工程道路、桥涵、管线、绿化及附属设施等建设内容,陆红霞申请公开的绿化工程批复包含在内;并指出,陆红霞及其家人存在明显的滥用政府信息公开申请权的行为,违背了《条例》的目的和宗旨,其行为不具有正当性,请求驳回陆红霞的诉讼请求。
  法院在裁定书中载明其依职权向市人民政府法制办公室、市中级人民法院、如东县人民法院调查后认定的事实:(1)2013年至2015年1月期间,陆红霞及其父亲、伯母三人以生活需要为由,向十余家行政机关如南通市人民政府、南通市城乡建设局等提起至少94次政府信息公开申请;(2)申请公开信息内容包括政府财政预算报告、所拥有公车的数量及城北大道工程征地的供地方案等二十余种;(3)陆红霞及其伯母分别向市政府、区政府提起相同的涉及财政预决算报告的信息公开申请,陆红霞的父亲及伯母分别向4家以上行政机关如市政府、市发改委、区审计局等申请公开相同的涉及城北大道拆迁工程的政府信息;(4)陆红霞及其父亲、伯母三人在接到信息公开答复后向复议机关提起至少39次行政复议;(5)陆红霞及其父亲、伯母三人在复议后,以信息公开答复“字号错误形式违法、未注明救济权利程序违法”为由提起行政诉讼至少36次。以上事实经法院整理,此类信息公开申请行为的主要特征被归纳为:(1)申请次数众多;(2)家庭成员分别提出相同或类似申请,内容多有重复;(3)申请公开的内容包罗万象;;(4)部分申请目的明显不符合《条例》的规定。
  综合以上特征,法院认定陆红霞的起诉:(1)明显缺乏诉的利益;(2)不具有正当性,将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段;(3)违背诚实信用原则,理由高度雷同或在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼;(4)诉权行使不具必要性,明知其申请和诉讼不会得到支持,仍然一再申请政府信息公开,使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡。法院据此评价:陆红霞提起的相关诉讼不具备权利行使的正当性,属于典型的滥用诉权行为。
  随后,担任本案审判长的高鸿法官在《人民司法》发文重申:信息公开滥诉行为的客观表征即为申请主体群体化、申请数量多且重复、申请内容复杂化、申请动机多样化以及滥用救济程序;并强调知情权行使的目的必须符合立法本意并具有善意,行使权利的方式必须符合正当的要求,行使权利不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利;最后认定滥诉行为应当考量的因素包括是否缺乏诉的利益、诉讼目的是否正当、是否有悖诚信。[10]文中观点与裁定书的裁判理由是相吻合的。统观之,滥用诉权是法院驳回陆红霞起诉的核心理由。
  然而,《行政诉讼法》及相关司法解释均无关于滥用行政诉权的明确规定。法院的裁判依据是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称《若干解释》)第44第1款第11项之兜底条款:“起诉不具备其他法定要件的”,并根据《若干解释》第97条参照条款将《民事诉讼法》第13条规定的诚实信用原则作为裁判依据之一。[11]由此可见,民事诉讼中运用诚实信用原则对滥用诉权行为进行规制,应是本案裁定的重要理论基础。那么,考察民事、行政两大诉讼中滥用诉权的关联与差异,并探明其参照适用的可能性则是解析本案之必要前提。
  (一)滥用民事诉权的构成要件
  基于事物的两面性,保障权利的行使也同时意味着限制权利的滥用。这一理念在我国宪法规范中有着明确的表达:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。” [12]一般民事诉讼法教科书将诉权定义为:“当事人请求人民法院行使审判权,依法保护其民事权益的权利;是国家赋予当事人进行诉讼的一项权利。”[13]不同的学者在表述上或许有所差异,但诉权的核心为请求司法救济的权利应无争议。然而,对于滥用诉权的构成要件,学理上似乎还未取得一致。
  关于如何限制滥用诉权,在民事诉讼理论研究中主要有两种观点,分别是建构侵权责任与引入诚实信用原则。前者基于对英美法相关规则的引介,主张应当借鉴外国法经验,建立相应的责任制度以追究滥用权利者的法律责任。[14]后者观点主张者占多数。随着我国在2012年修法将诚实信用原则引入《民事诉讼法》,针对该原则如何规制滥诉的讨论愈发深入,如诚实信用原则的适用应以规则化为前提、[15]审判权也应受到诚实信用原则的制约、[16]法院在适用诚信原则时的依职权探知应予克制[17]等。此外,也有观点强调通过正当程序[18]与法官释明权[19]规制诉权的滥用。
  与以上两种限制滥诉的基础理论相对应,滥用诉权的构成要件可分为“四要件说”与“两要件说”。前者主张滥用诉权是指当事人出于故意或重大过失,缺乏合理根据,违反诉讼目的而行使法律所赋予的各项诉讼权利,纠缠法院和相对方当事人,从而造成不必要的人力和财力的浪费的行为,并将滥用诉权的构成要件归纳为:存在主观过错、实施了滥诉行为、致相对人民事权益损害、损害与滥诉行为存在着明显的因果关系。[20]后者主张滥用诉权的构成要件仅包括主观上的故意、实施了滥用诉权行为;并强调损害结果与因果关系并非滥用诉权的构成要件,而是与之共同构成滥用诉权侵权损害赔偿责任的构成要件。[21]爬数据可耻
  由此,界定滥用诉权的四要件说与通过侵权责任规制滥诉行为的对应关系是显而易见的,权益损害与因果关系的加入使滥诉行为符合一般侵权行为的构成;而主张引入诚信原则的学者,更倾向于强调对滥诉行为本身的规制而采“两要件说”。考虑到我国已将诚信原则写入《民事诉讼法》,笔者倾向于认为,与该原则对应的“两要件说”与现有的法律规范体系更相契合。
  (二)趋于谨慎保守的滥用行政诉权
  行政法学界对于行政诉权的讨论集中在如何行之有效地建构诉权体系,并予以相应的保障。学者鲜有专门提出防止滥用行政诉权的观点,诉权理论在行政法体系中的出现多是基于强化行政诉权保护的需要,[22]对这一概念的研究更多地转化成了扩大受案范围与放宽原告资格的讨论。[23]直至2014年修改《行政诉讼法》之时,如何破解“立案难、审理难、执行难”仍旧是改革呼吁的目标。单就最高人民法院专门印发通知要求依法保护行政诉讼当事人诉权而言,[24]提出行政滥诉确实可能有与司法政策背道而驰的感觉。然而,这类案例毕竟已经出现,而且最高人民法院将其作为公报案例发布,因此有必要认真对待并给予学理上的回应。
  所以,如果暂且不要求具备学理上体系化的论述,梳理行政法学者在其他主题中旁涉“滥用诉权”的相关观点,可以发现对于界定与防止滥用行政诉权呈现出较为谨慎保守的学理趋势。对于滥用行政诉权的强调最为集中的领域,是行政公益诉讼等较为新型的诉讼类型。鉴于其时此类诉讼尚未法定化,多从限制原告资格与强化举证责任层面防止行政诉讼调整范围的剧烈扩张。[25]
  论及对于滥用行政诉权的具体限制问题,虽然诚实信用原则是一个不可回避的基本理念,但是行政法学者似乎更愿意落实到具体的法律规范中,从而实现防止滥用诉权的效果。例如,有学者提出《若干解释》第36条第1款“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理”的规定,即是针对当事人随意撤诉并反复提起诉讼的滥用诉权行为的限制;[26]也有论者提出,应充分利用《若干解释》中关于中止诉讼的规定区分具体案件情况,避免原告滥用诉权。[27]
  总体而言,学界对于滥用行政诉权虽然有零星的论述可供参照,但仍然缺乏体系化的讨论。
  (三)参照适用的可能性
  本案法官运用民事诉讼中的诚实信用原则规制行政诉讼中的滥诉行为,是建立在滥用民事诉权及其规制理论参照适用在行政诉讼法中的可能性之上。秉持尊重司法的态度,至少有以下论点可用以支持给出肯定倾向的答案:
  1.作为特别法的《行政诉讼法》
  我国行政诉讼脱胎于民事诉讼。在制定《行政诉讼法》之前,1982年《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”而根据当时的《人民法院组织法》(1979年),行政审判庭也尚未设立。在1989年制定《行政诉讼法》之前,行政案件的审理都遵循民事诉讼的相关规定。在某种程度上,《行政诉讼法》是作为《民事诉讼法》的特别法而存在的。这种印记被保留至今,《若干解释》第97条还有着体现:“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定”。这样,将《民事诉讼法》第13条中的“诚实信用原则”引入行政诉讼,有着历史与规范这两个角度的依据。
  2.诉权的公法权利说
  诉权的性质归属上经历了从私法诉权说到公法诉权说的转变。“公法诉权说从公法立场来阐述诉权内涵和性质,主张法院和当事人在民事诉讼中发生的法律关系不是私法性质的关系,而是当事人对国家发生的公法性质的关系,引起这种公法关系的发生依据是当事人对国家的公法上的请求权即诉权,是一种公法上的权利。诉权不是依附于民事实体权利,而是独立于民事实体权利之外”。[28]虽然公法诉权说后来又派生出抽象诉权说、具体诉权说等变种,但诉权作为公法权利的性质应是学界通说。[29]民事诉权和行政诉权都属于诉权,滥用诉权理论在民事诉讼法领域的率先兴起,并不意味着民事诉讼法对这一概念的独占,或许只是对共有性质的提前发掘而已。
  3.新《行政诉讼法》的修订
  在新修订的《行政诉讼法》(2014年)中,《民事诉讼法》的补充适用功能得到了进一步的明确和细化,新法第101条规定:“人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”“适用”这一关键词,比起《若干解释》中的“可以参照”,也更为直接。那么,本案法院对于“诚实信用原则”的适用可否归入新法第101条的涵盖范围中?换言之,“中止诉讼”、“终结诉讼”是否包括“驳回起诉”?港闸法院最终将陆红霞的起诉视为违反诚实信用原则的滥诉行为,适用《若干解释》第44条驳回起诉,根据《民事诉讼法》第154条之规定,驳回起诉与中止或者终结诉讼应为均适用裁定的并列事项,[30]从这点来看,适用“诚实信用原则”驳回起诉仍是法官参照适用的范畴。“参照”即意味着赋予法官在适用时有着相当的裁量权,根据案件的具体情形决定适用与否。[31]总之,无论旧法或新法,行政诉讼均不排除在本法规定缺位时对《民事诉讼法》的适用。
  (四)最低限度的共识
  在承认参照适用可能性的前提下,需要谨记这种适用并非毫无限制。换言之,民事诉权理论在行政诉讼中可以适用,但不是照搬套用。[32]民事滥诉主观恶意与客观行为的实施等要件如何在信息公开行政诉讼中加以建构和认定,诚实信用原则如何具体适用,都需结合行政诉讼区别于民事诉讼的特点,做相应取舍或变型。需要着重指出的是,诉权概念在民事诉讼与行政诉讼中有重要区别,行政诉权具有作为一种公益诉权的特质,[33]而这种公益性在信息公开行政诉讼中则更趋鲜明。就《条例》的立法目的而言,“提高政府工作的透明度,促进依法行政”系题中之义;民众通过申请公开政府信息,促进行政权更多地靠近透明、开放的那一面。实践中这类带有“公益”性质的申请公开不在少数,如申请公开劳教试点信息、[34]垃圾填埋场环境影响评估报告、[35]国务院部委各副部长职能分工等。[36]
  有鉴于此,正当行使获取信息权与滥用诉权之间应当如何划分界限,在总体倾向上似乎采取较宽容的态度为宜。综合上述考量以及两大诉讼领域对滥用诉权的学理探讨,取得以下最低限度的共识或许有助于对“陆红霞案”形成更为正确的认识:(1)滥用行政诉权的构成要件包括主观恶意与滥诉行为,而主观恶意是指提起诉讼系为了追求不正当目的,例如提起涉及商业秘密的信息公开诉讼,意图侵害第三人权益等;(2)对滥用行政诉权的行为可以参照适用《民事诉讼法》第13条对诚实信用的要求进行规制,但应当以穷尽现有规范为前提,对于没有相应规范依据的尽量不认定为滥用诉权。
  二、公报案例“陆红霞案”解析:“越界”的审判权
  根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《信息公开审理规定》)第1条第1款第2项的规定,“认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式”,依法提起行政诉讼,人民法院应当受理。陆红霞主张市发改委公开的批复与其要求公开的内容相比缺乏针对性,答复不准确;在规范上有着诉权依据。港闸法院认为陆红霞并未“依法”行使权利,但在缺乏法律规范明确规定的情况下,以上述诉权理论作为前提,法院的滥诉认定是否超越了审判权的裁量空间?这值得进行更进一步的讨论。
  (一)事实认定标准不一
  如前所述,主观故意与客观上实施了滥诉行为是滥用诉权的要件构成。那么法院对于陆红霞滥用诉权的事实认定是否合理呢?实际上,港闸法院以滥诉为由驳回申请信息公开的起诉并非首次为之。通过对中国裁判文书网的检索,至少在2014年的一则案例中,已经出现了对信息公开滥用诉权的认定,即陈爱民与南通市公安局崇川分局政府信息公开案。[37]
  在此案中,陈爱民向公安110指挥中心报案称其在市区一间门面房和卫生间被人拆除,造成财产损失12万元。报警后2月25日至9月30日期间陈爱民就同一事由先后15次向公安分局申请公开接处警登记表、受案回执、民警姓名、警号、出警记录仪的内容等信息;期间,陈爱民因公安分局对其报警不予立案提起不履行法定职责行政诉讼;后再提起2次信息公开诉讼,要求公开上述信息。法院综合上述事实认定:(1)陈爱民不服公安机关的刑事立案不作为,应当向检察机关提出申请和控告,而不应通过政府信息公开的行政程序和行政诉讼程序获得救济;(2)在一定时间内反复就同一事由提起信息公开申请及诉讼,经行政机关与法院释明后仍然继续以上行为;(3)在已经获得“接警登记表”的前提下,仍旧提起诉讼。故以上行为之目的显然不符合《条例》的保护对象,且已经造成司法、行政资源的大量浪费;最终以《若干解释》第44条第1款第1项:“请求事项不属于行政审判权限范围”之规定,驳回陈爱民的起诉。以“陈爱民案”与“陆红霞案”相对照,显示出来的趋势是令人担忧的,即港闸法院在这两起案件中的行为事实认定标准并不统一,且在“陆红霞案”中表现出降低标准使滥用诉权概念扩大化的态度。以下摘录两份裁定书中载明的事实部分与“法院认为”部分以作对比:

┌────┬─────────────────────┬───────────────────┐
  │    │陆红霞案(2015)             │陈爱民案(2014)           │
  ├────┼─────────────────────┼───────────────────┤
  │主观故意│(1)多次以文号错误、程序违法提起复议诉讼 │(1)不予刑事立案不属司法救济范围   │
  │    │                     │(2)行政机关与法院已履行释明义务   │
  │    │                     │(3)已经获得接警登记表仍提起公开诉讼 │
  ├────┼─────────────────────┼───────────────────┤
  │滥诉行为│(1)多次申请               │(1)多次申请             │
  │    │(2)申请人为本人及其亲属         │(2)申请人为本人           │
  │    │(3)申请内容涉及广泛           │(3)申请内容为同一事项        │
  ├────┼─────────────────────┼───────────────────┤
  │裁定结论│(1)缺乏诉的利益             │(1)非理性动机的申请         │
  │    │(2)起诉不具正当性            │(2)适用一事不再理          │
  │    │(3)违背诚实信用原则           │(3)违背诚实信用原则         │
  │    │(4)公共资源浪费             │(4)公共资源浪费           │
  └────┴─────────────────────┴───────────────────┘

  1.确认主观故意
  在诚实信用原则的规制下,滥用诉权的重要体现包括不具备诉权保护的真实需要,提起诉讼目的是为了获得不正当利益。[38]在“陈爱民案”中,法院确认其起诉之前提系针对公安分局不履行法定职责的行政不作为之诉,并结合其余事实判定原告申请信息公开的目的是表达其对被告接警不立案的不满,根据《若干解释》的规定确定该行为之目的无法通过行政诉讼来实现。暂且不论此种目的是否属于对不正当利益的追求,至少法院对主观故意的确认有相应的事实与规范依据予以支持。但在本案中,法院确认陆红霞意在“向政府及其相关部门施加压力,以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决”,却更多的是一种缺乏论证的臆测,在事实部分仅有针对“文号与程序违法”提起诉讼作为佐证;与之相应,引人“诉的利益”理论是否合适便并不那么肯定了。
  2.判定滥诉行为
  行为实施主体由起诉人延伸至其家属。当然,滥诉行为可以不单由原告一方完成,例如原告与被告恶意串通以诉讼侵害第三人的合法权益也属于滥诉,[39]但这种情形显然与本案不符。陆红霞与其父、伯母各自享有独立的信息公开申请权与诉讼权利,如此扩大主体范围缺乏合理说明。更重要的是,这一范围的放缩使法院的事实认定呈现不受控制的状态,在本案中可以是近亲属,在其他案件中会否扩大至同村村民?特别是当法院面对涉及集体拆迁的案件压力,这种假设不无可能。
  申请事项不限于同一事由。在“陈爱民案”中,原告申请信息公开的事项全部以公安分局的接警处理为核心,反复向同一机关提出信息公开申请。而这种行为在国务院办公厅关于施行《条例》若干问题的意见中也可见其否定态度:“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的,行政机关可以不重复答复。”[40]但在本案中,法院却特别强调陆红霞的申请“内容包罗万象”的确令人匪夷所思;换言之,较为“热心”的信息公开申请与滥用申请权之间并不成立直接的对等关系。
  (二)法律适用有失偏颇
  除了在事实认定上法院呈现出短时间内的“跃进”式发展,本案法官的法律适用也存有不妥之处。裁定书中除了载明不作实体审理驳回起诉之外,另有一段颇值推敲的表述:“陆红霞今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼,均应依据《条例》的现有规定进行严格审查,陆红霞须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要,否则将承担不利后果”。上述论断带有鲜明的惩罚性意味。其对于“特殊需要”条款的适用意见应当再加斟酌。请你喝茶
  1.将说明义务升格为举证责任
  根据《条例》第13条的规定,“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”,向行政机关申请获取政府信息。《信息公开审理规定》第5条第6款的规定,“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的,人民法院可以要求原告对特殊

  ······

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【注释】                                                                                                     
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