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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
法律对采矿权的非征收性限制
【作者】 宦吉娥
【作者单位】 中国地质大学(武汉)公共管理学院法学系{副教授,法学博士}
【分类】 矿产法
【中文关键词】 财产权;采矿权;社会关联性;法律;非征收性限制;合宪性审查
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 41
【摘要】 我国宪法上的财产权伴随社会义务,财产权的内容与限制需要由法律加以规定,并受到宪法保障财产权意旨的约束。采矿权作为民法上财产权的一种特殊类型,具有高经济价值和高社会关联性,落入宪法财产权的保护范围。立法为了公共利益,可以对采矿权施加非征收性限制,但这些限制必须符合比例原则,且不能导致采矿权人基于采矿权而享有的核心利益的丧失,立法者在采矿权人财产利益和公共利益之间的权衡,必须采取措施避免财产权人承受过分的负担。现行有效的37部法律通过动态的规范群,对采矿权的多项权能施加了诸多非征收性限制,有必要对其合宪性加以审查。对于法律为解决资源载体与资源竞争性使用下公共财产体制与私有财产体制的冲突,以及采矿权开发导致的基本权利冲突而规定的两类限制措施的合宪性,有不同的审查密度和要求。
【全文】法宝引证码CLI.A.1211094    
  目次
  一、采矿权与宪法财产权
  二、法律中采矿权非征收性限制的宪法依据
  三、法律中采矿权非征收性限制的规范内容
  四、法律中采矿权非征收性限制的合宪性分析
  五、余论
  财产权的限制是现代任何一个旨在保障财产权,同时要平衡公共利益与私人利益的国家都必须建构一套完善的法理、规范和实践体系,是公法学上非常关键的问题。对于现代社会中大量存在的古典征收以外的财产权限制,即财产权内容形成、不予补偿的“社会义务”与应予补偿的“过度限制”还存在较多争议,融贯的理论体系尚未形成,仍有理论探讨的必要。[1]由于财产权类型和所涉领域繁多,且彼此间差异悬殊,所以对此问题的研究既需要宏观的整体把握,也需要对具体权利类型的细微观察。
  采矿权在取得、转让、行使诸方面均被课以种种公法上的义务,同时还存有自然资源国家所有对矿业权的约束,以及国有、集体与私营多元主体权利义务法律上分置的困境。在矿业热潮中,落后于实践需求的采矿权法律制度的修订未取得实质性进展,在当前矿业经济遭遇“寒流”的背景下,采矿权法律制度迎来了全面修改的契机,[2]立法中必须要解决采矿权内容形成与限制边界的问题。基于此,本文选择我国极具特色的采矿权领域开展财产权非征收性限制的研究,以期透过此特别领域的观察,为我国财产权限制的一般理论研究提炼素材和问题,并为我国采矿权非征收性限制法律规范符合宪法意旨的解释与体系化提供指引。
  鉴于我国宪法基本权利保障对法律保留原则的倚重,以及法律在采矿权法规范群中的地位与作用之应然与实然层面的强烈反差,本文以法律中的采矿权非征收性限制为关注点。“采矿权的非征收性限制”是指国家对采矿权施加的古典征收以外的各种公法限制,即国家在剥夺采矿权以外的各种减损采矿权人占有、使用、收益及处分等权能的限制性措施。除公法限制外,采矿权也受相邻关系等私法限制,因仅涉及私人,一般情形下国家公权力不会介入,且较少受到质疑,所以本文暂不涉及。“法律”是指全国人民代表大会及其常委会制定的法律。
  一、采矿权与宪法财产权
  我国《宪法》明确规定“矿藏……属于国家所有,即全民所有”。因此,国家以外的公民或组织要开采矿产资源,并对矿产品实现自用或出售获利的处分,需要获得国家的特许,取得采矿权。在现有法律秩序下,采矿权是经由立法形成的权利,我们在探讨法律中采矿权的非征收性限制及其合宪性时,必须首先弄清的问题是:采矿权是一项什么样的法律权利,是否落入以及落入哪项宪法基本权利的保护范围。
  (一)采矿权的法律界定
  “采矿权”是多部法律中明文使用的实定法概念,对这些法律中采矿权概念使用情况进行全面梳理,可以帮助我们廓清现行法中采矿权的权利内容、性质及效力。1986年颁布的《矿产资源法》3条、第16条中首次使用了“采矿权”的概念,但实质上并未赋予“采矿权”权利属性,而仅作为一种国家特许的受到法律保护的利益。与该法同年颁布,于次年实施的《民法通则》在民事权利一章中81条第2款中将采矿权作为“与财产所有权有关的财产权”加以规定:“国家所有的矿藏,可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采,也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权”。这一规定明确了采矿权民事财产权的属性,但对采矿权是否是物权,是哪种性质的物权,具体权利内容及效力如何等问题,仍未能提供明确的法律依据,引发了民法学者围绕采矿权权利属性而展开的持续性争论。[3]
  1996年《矿产资源法》修改后,新增了采矿权在规定情形下可依法转让的规定。这次修订侧重点在于维护国家矿产资源所有者利益,[4]采矿权保护并未引起重视。时任国土资源部政策法规司司长、后又任国土资源部部长的甘藏春先生直接指出,矿业权流转制度的建立具有重要的进步意义,但1996年修订的《矿产资源法》存在的“核心问题是矿业权作为财产权的性质、地位没有得到有效的承认和保护”[5]。
  直至2007年《物权法》颁布,采矿权才被明确规定为用益物权,采矿权人对国家所有的矿产资源“依法可以占有、使用和收益”,“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”,“依法取得的采矿权受法律保护”。同年开始实施的《企业破产法》69条第2款规定:“探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让”,“应当及时报告债权人委员会”,对采矿权可转让性予以肯定。
  至此,我们可以将法律中的采矿权描述为:采矿权是个人与组织享有的具有排他性的特许用益物权,采矿权人对国家所有的矿产资源享有占有、使用、收益的权利,即在特定矿区,开采一定的矿产资源,获得矿产品,并排除他人非法干涉的权利。采矿权人还可依法转让或放弃采矿权。[6]
  (二)采矿权属于宪法财产权的保护范围
  2004年《宪法修正案》第22条将“私有财产不受侵犯”写人宪法,确立了宪法对私有财产权的保障体系。然而,并非一切具有经济利益内容的法律权利均构成宪法财产权,需要结合具体权利类型作出判断。对于一项权利是否构成宪法财产权,有学者提出两步骤判断方法。第一步,应当审查一项权利是否含有经济利益内容。在确认一项权利具有经济价值之后,还应当在基本权利体系乃至整个宪法体系之内,继续第二步审查。在基本权利体系内,合理界定不同基本权利保护范围之间的界限,妥善处理基本权利的竞合。在整个宪法体系之内,应考虑宪法在其他部分尤其是第一章总纲中的相关规定。[7]本文借鉴此两步骤判断方法证明采矿权属宪法财产权的保护范围。
  首先,采矿权具有极高的经济价值,应当能够通过第一步审查。但我国《矿产资源法》中规定采矿权的主体包括国有矿山企业、集体矿山企业及个人,且对三类主体分别采用不同的调整规则。集体矿山企业和个人享有的采矿权,纳入宪法私有财产权保护范围自无疑问。国有矿山企业享有的采矿权可以成为一项私法上的财产权。但是,享有采矿权的国有企业与作为矿产资源所有者代表的国家的关系,值得进一步厘清。在现有法律框架下,国有矿山企业较私人个体或组织在采矿权的取得或行使上受到更多优待,比如采矿权的无偿取得,特定规模矿区矿种开采权利的垄断或优先地位等,受到自然资源所有人更多组织性直接支配,同时也承担除私人组织应承担的社会责任外更多的责任。[8]这种支配尚不能简单归入公权力对基本权利限制的问题,因单纯的国家营利经济活动“与基本权利毫无关系”,[9]是所有权人对自己所有之自然资源的直接支配,遵守自我管理的权限划分、科学决策等规则。在我国,对含多种经济成分的国控矿山企业通过竞争性出让方式有偿取得的采矿权而言,采矿权作为企业最重要的资产,是企业作为有自主经营权利的市场主体地位的根本保障,同时也是参与到企业中的公民个体(如股东)生存与自由的物质条件,与其他私人性质矿山企业的采矿权似并无二致,国家亦不得为恣意侵犯。
  其次,矿产资源开采需要技术、资金、人力等多重要素的投人,技术密集与资金密集是现代矿业的基本特征,因而采矿权的行使往往需要设立矿业经济组织,成立矿业公司或企业。在我国,《矿产资源法》还将矿区范围的划定作为设立矿山企业的前置条件。因此,采矿权与矿业经济组织自主经营权、公民个人劳动权(职业自由)紧密交织。我国《宪法》16条、第17条和第18条分别规定了国有企业、集体经济组织、外国企业和其他经济组织或个人从事经济活动的经营权利。采矿权及其实现虽与之相关,但采矿权本身应属于财产权保护范围,重在保护采矿人基于采矿权的取得而享有的法律地位及其因采矿活动而产生的结果,其权利和财产现状受到存续保护和价值保护。如果国家公权力干预的是矿业经济组织或个人从事矿业开发的经营自由,则适用营业自由权,此时虽然对采矿权人的财产权产生了限制的效果,但并不直接针对采矿权。如果国家公权力干预的是采矿权人对矿区的占有、开采及矿产品的处分与收益等,则属于财产权的保障范围。
  采矿权纳入《宪法》13条私有财产权的保障范围之后,就具有对抗国家的防御权功能,这是否与总纲第9条中“矿藏”“国家所有”相冲突呢?笔者认为,《宪法》上自然资源国家所有的规定并不是为了解决平等的资源开发利用主体之间的权益确认和冲突问题,而是具有主权宣誓、明确国体的用意,且为国家对资源权力的配置提供正当性基础。[10]在宪法与部门法关系而言,宪法可与每一部门法直接沟通,而不是只能借助“私法通道”,其沟通的方式既包括宪法直接对部门法规范内容的先在设置,也包括对立法形成自由的授予和容纳,还包括广义的合宪性控制。各国普遍通过设定行政特许或以行政合同等方式授予私人主体或国家公法人主体自然资源开发利用的权利,在获得授权之后,他们作为民事主体从事民事活动,其所享有的财产权利受到财产法的保护,并在宪法财产权层面或强或弱地受到保护,以对抗国家公权力的侵害。采矿权作为宪法财产权受到保护与自然资源国家所有并不存在矛盾。
  二、法律中采矿权非征收性限制的宪法依据
  在明确采矿权属宪法财产权保护范围之后,接下来需要回答的问题是我国宪法是否允许法律对采矿权施加限制,如果允许,则限制的规范依据有哪些。
  (一)宪法财产权保障的价值选择
  G. S.亚历山大教授在论述美国和德国财产权宪法地位不对称的问题时指出,在财产权领域,财产性利益的不同形态对应着不同的功能,美国法院未认识到上述功能区别,基于财富最大化或者个人偏好满足的立场,通过严格审查而获得更多保障的财产权恰恰是商业性质的;而德国基本法上的财产权是康德式自由主义传统和市民共和主义的融合物,是“多阶的”,德国法院区分了功能主要是甚至完全是经济利益的财产价值与关系到所有者作为道德个体或政治个体的地位的非经济利益的财产价值,后者作为基本的宪法价值受到保护。[11]在后续的研究中,亚历山大明确提出以财产社会义务替代美国财产法中居于主流地位的法律经济学分析,且认为这一替代方案具有优越性。[12]在对采矿权非征收性限制作合宪性控制的努力时,也需要先对我国宪法保障作为财产权的采矿权的目的和功能进行准确的定位。
  我国《宪法》13条第1款规定:“公民合法的私有财产不受侵犯”,仅从措辞来看,该条是采用了一种自由主义式的观念的表达。但从体系解释的角度会有不同的结论:在宪法规范体系内部,《宪法》1条第2款社会主义原则、大量的社会权条款、《宪法》51条概括限制条款隐含着要求私人财产承担更多社会责任的内容,蕴含辅助经济生活中的弱者,维护社会正义和社会平衡的精神。[13]
  《宪法》总纲中基本国策与方针条款,也明确规定了国家发展生产力,提高人民福利水平,建立社会保障制度,同时要保护环境资源,保护名胜古迹和历史文化遗产等任务,这些任务的完成,一方面需要发挥生产资料的私有财产权“保护投资者个人和增强社会整体生产力”[14]的功能,另一方面也需要对私有财产权施加限制,而且这些限制是私有财产权人必须承受的。在宪法与部门法之间,除了强调宪法规范对部门法的控制外,同时还要吸收部门法规范所反映的社会现实以丰富宪法内涵。如果我们将目光投向财产权相关的法律规范,就会发现部门法规范已依据宪法基本国策方针条款对国家任务进行了较为全面的规定。
  立法者不得作出损害私有财产权本质内容的非征收性限制,即不能剥夺财产权人基于财产的享有和使用而获得的合乎尊严地生存与发展的权利。在各种不同类型的财产中,越接近于这一内核的财产受到宪法的保障密度越高,其抽象的重要性就越强,[15]在作比例原则的衡量时,就越有可能得到保护,公共利益对于私人财产权并不享有绝对的优先地位。事实上,越注重财产与人的生存与人格尊严的关联,对财产的社会关联性便越重视,单纯的经济利益受到限制的可能性越大,私人财产权反而能够获得宪法保障的坚固根基;越注重个人的财产自由,通过自由化的市场竞争追求经济利益的最大化,则越倾向于忽视经济上弱势群体或与人格密切关联但价值较小的重要财产利益,作为市场失灵的矫正,各种限制财产权的社会性、经济性规制最终也会出现。
  (二)采矿权的社会关联性
  采矿权是一项具有较强社会关联性和社会功能的重要财产权,区别于主要体现个人自由的财产,势必会受到更多法律规制,立法对实现采矿权的社会功能与减少负外部性两项存在张力的目的间的衡量和处置也会随社会情势变更而不断变动,在矿产资源领域,“财产不会孤立存在”。[16]在我国,一直以来,矿业都承载着重要的社会功能:对社会而言,提供矿产品;对企业而言,实现赢利。但在计划经济体制下,按照“高级赢利”的理论,利润向下游产业转移,矿业本身的经济目标大大淡化。在工业化起步时,还需以矿产品换取外汇;通过矿产品低价和矿业高税收提供资本积累。1994年税制改革后,矿业税负还全面加重。此外,矿业还具有创造就业机会、通过矿业城市的建立促进城市化的功能。[17]
  然而,采矿活动会使矿产资源产生消耗,并需要排他性地管领或控制作为资源开发载体的水域和土地及地下空间;在采矿的过程中会对地面和地基产生机械性破坏,还会排出矸石、尾矿、废气和废水等,对环境、水文、地质构造等产生影响,出现自然与人文环境的破坏、地下水消耗和污染等后果,甚至引发地质灾害;采矿的作业人员的生命、健康面临安全事故和职业病害的高风险。同时,鉴于矿产品资源品种的繁杂,且开采方法与价值存在差异,不同种类矿产资源及不同赋存条件下的同种矿产资源都会呈现社会关联性上的差异,因此也会受到立法者区别对待。
  (三)限制采矿权的宪法规范依据
  2004年私有财产权入宪之后,财产权受到哪些限制,对采矿权限制有特别关联的宪法规范依据有哪些,需要以宪法文本为依据作系统考察。在对采矿权非征收性限制作合宪性分析时,尤其是对采矿权非征收性限制措施的目的正当性论证,以及合比例性的衡量中必须根据具体关涉情形考虑到这些宪法条款的依据。
  我国《宪法》13条作为私有财产权保障的核心条款,由3款内容构成。与有着清晰的不可侵犯条款、限制条款、征用补偿条款三重结构的德国《基本法》及日本宪法相似的是,财产权条款都设有3款内容,其中《宪法》13条第1款作为不可侵犯条款,第3款作为征用补偿条款,其意义和功能已得到学界共识,[18]不同之处在于该条第2款,其表达为“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,对于此款是否属限制条款,我国《宪法》是否有财产权社会义务的规范依据,以及我国《宪法》是否认可财产权社会义务,这三个有联系但彼此区别的问题,学者们给出了不同的解释方案。
  第一种解释方案:第2款不是限制条款,应通过修宪方式增设财产社会义务的规范依据。认为我国宪法财产权条款(13条)采用不完善的“保障+剥夺”二层结构,应增加一款,即“财产权的内容与限制由法律规定。财产权负有义务。财产权之行使不得损害公共利益。”通过修正变为三层结构。[19]
  第二种解释方案:第1款与第2款一起相当于德国《基本法》财产权条款第1款。虽然没有明文规定财产的社会义务,但财产的义务,并不以宪法上的实证化为前提,在我国宪法中,财产仍然是承担义务的。中德宪法在财产的社会义务问题上并没有本质的差异。[20]
  第三种解释方案:综合宪法上的社会主义原则(第1条第2款)、社会权条款以及第51条对基本权利的概括性限制规定,可以构成讨论财产权的社会义务的规范基础,对于现实中出现的无补偿的财产权单纯限制的制度,也应当以这些条款作为合宪性分析的规范依据。[21]
  笔者赞同体系性解释的方案,将第13条第2款作为财产权的社会义务的规范基础。在第13条第2款的解释上,如果持财产权“内在限制”的观点,则“依照法律规定保护”亦可解释为财产权的制度性保障,其中蕴含财产权内容形成与对财产权必要的限制,以及对财产权限制的法律保留;如果持财产权“外在限制”[22]的观点,则亦可能推出对财产权限制的法律保留,当然,由法律具体化的财产权社会义务仍应接受合宪性审查。
  此外,对采矿权限制有特别关联的还包括总纲中国家经济发展及资源配置条款,环境保护与资源合理利用条款,历史文化古迹保护条款、公共财产保护条款等。依据条款的位置、用语及行为模式的抽象程度可判断为不同的规范性质,除了均可以作为宪法解释之依据和参照外,在拘束效力和保障密度上存在方针条款和立法委托条款的差异。
  表1中,方针条款仅表明立宪者希望达致的目标和期待,只在拘束国家整体发展的基本方向与行动方针,立法者可以依据此精神自主决定采取何种手段提供多大程度的保障,行政机关也是如此,不能凭借这一宪法规范控诉立法和行政不作为,且不确定法律概念的使用更使规范的弹性和调整范围扩大。第12条第2款,第9条第2款后句中有具体行为模式的规则,可以认定为课予立法机关立法义务的依据,立法机关应当制定禁止任何组织和个人侵占或破坏公共财产包括国家及集体所有的自然资源的法律规范,并由行政、司法机关执行,否则即违反了宪法规定的保护义务。[23]
  表1 采矿权相关总纲条款的内容与拘束性适用范围

┌───────┬───────────┬─────────────┬──────┬──┐
  │条款     │内容         │关键用语         │拘束性   │保障│
  │       │           │             │适用范围  │密度│
  ├───────┼───────────┼─────────────┼──────┼──┤
  │第9条第2款后句│自然资源保护     │禁止任何组织或者个人用任何│宪法解释依据│中等│
  │       │           │手段侵占或者破坏     │立法委托条款│密度│
  ├───────┼───────────┼─────────────┤课以保护义务│  │
  │第12条第2款  │公共财产保护     │禁止任何组织或者个人用任何│      │  │
  │       │           │手段侵占或者破坏     │      │  │
  ├───────┼───────────┼─────────────┼──────┼──┤
  │第9条第2款前句│自然资源合理利用;珍贵│国家保障         │宪法解释依据│低 │
  │       │动物和植物保护    │不确定法律概念:合理、珍贵│方针条款  │密度│
  ├───────┼───────────┼─────────────┤      │  │
  │第14条第1款  │发展生产力      │国家通过         │      │  │
  ├───────┼───────────┼─────────────┤      │  │
  │第14条第2款  │节约         │国家厉行         │      │  │
  ├───────┼───────────┼─────────────┤      │  │
  │第14条第3款  │合理分配       │国家           │      │  │
  │       │           │不确定法律概念:合理,兼顾│      │  │
  ├───────┼───────────┼─────────────┤      │  │
  │第14条第3款  │社会保障       │国家           │      │  │
  │       │           │不确定法律概念:同经济发展│      │  │
  │       │           │水平相适应        │      │  │
  ├───────┼───────────┼─────────────┤      │  │
  │第15条第2款  │经济立法与宏观调控  │国家加强         │      │  │
  ├───────┼───────────┼─────────────┤      │  │
  │第22条第2款  │名胜古迹、珍贵文物和其│国家保护         │      │  │
  │       │他重要历史文化遗产保护│             │      │  │
  ├───────┼───────────┼─────────────┤      │  │
  │第26条    │环境保护       │国家保护和改善,防止   │      │  │
  └───────┴───────────┴─────────────┴──────┴──┘

  三、法律中采矿权非征收性限制的规范内容
  由此可见,在法律中对采矿权作出限制性规定是宪法所允许或要求的。接下来要厘清的问题是:我国法律对采矿权作出了哪些非征收性限制,其限制内容、理由、方式及强度如何,是否设置了损失补偿。
  (一)采矿权征收与非征收性限制
  对财产权限制与征收的区分,大致存在“扩张的征收”和“二分法”的两种不同方案。就前者而言,美国1922年“宾夕法尼亚煤炭公司案”是与采矿权相关的影响深远的重要案例。[24]该案中《科勒法》(Kohler Act)禁止任何给表层所有者造成损害的采矿行为,美国联邦最高法院将该制定法视为对采矿公司利益的征收,霍姆斯大法官提出了著名的判断规制性征收的价值减少规则,[25]提出当规制走得太远,就会构成征收,应当给予补偿。在德国,联邦最高法院和联邦宪法法院也通过严重程度、特别牺牲、可承受度或者类似门槛的设定,逐步扩展征收的范围。[26]
  “二分法”的分离方案由德国联邦宪法法院系列判决建立发展。在此方案下“征收”的概念被缩小,开启“财产权限制”之适用空间。[27]著名的水沙判决明确宣示财产权限制与征收的分离。在该案中,联邦宪法法院认为,《基本法》第14条第1项第2句之内容与界限限定,并不会因为侵害强度逾越一个特定门槛,就转换成为《基本法》第14条第3项第1句意义下的征收;财产内容限制规定与立法及行政征收各自系属独立的机制。[28]在“义务提交出版样品案”裁判中,联邦宪法法院在无补偿之财产权限制与补偿征收二分法之外,另外发展出“应予补偿之财产权限制”。[29]我国台湾地区学者较早时就对“不须”与“须”补偿的财产限制规定类型做了归纳,其中“不须”补偿的包括基于社会秩序维护所颁布措施以及警察法、建筑管理法、生态环保与古迹保存、地方政府“法定先买权”实施之相关规定四类,“须”补偿的包括于私人土地上架设高压电线、兴建地铁,于私人土地下采矿禁止之损失三类,指出判定财产权限制是否需要补偿的基准须与时俱进,作为财产权“社会化”的具体表征具有“从严”之势。[30]
  上述两种方案中,对财产权的限制都受到合宪性审查,只是“扩张的征收”方案的难点在于如何区分社会约束与征收,分离方案的难点在于何时应当补偿。我国《宪法》13条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”,其狭窄的字面含义无法涵摄不予补偿的单纯限制。对宪法上的征收和征用仅作剥夺或转移所有权或使用权严格理解,对财产权课以诸多公法上的义务并未作为征收对待,且通常并不附带补偿。为了维持整个法律体系的安定性,同时更有效保障公民财产权利,笔者尝试借鉴“二分法”的分离方案,对采矿权限作出表2所示的初步划分。
  表2 采矿权限制的体系

┌───────────────────────┐
  │采矿权限制                  │
  ├─────┬─────────────────┤
  │古典征收 │非征收性限制           │
  │     ├─────┬─────┬─────┤
  │     │过度限制 │社会义务 │内容形成 │
  ├─────┼─────┼─────┼─────┤
  │补偿   │补偿   │不补偿  │不补偿  │
  ├─────┼─────┼─────┼─────┤
  │合宪性审查│合宪性审查│合宪性审查│合宪性推定│
  └─────┴─────┴─────┴─────┘

  (二)法律对采矿权非征收性限制的规范架构
  采矿权的法律限制是由《物权法》和《矿产资源法》中多重“转介条款”为沟通而建立起的动态规范群。
  《物权法》规定采矿权为用益物权,使采矿权作为民事财产权受到保护,具备民法用益物权的各项权能。同时在第118条和第123条分别对采矿权权能、取得设置了“依法”的限定,在第120条第1款规定:用益物权人行使权利,应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。其第118条和第123条中的“法”不限于《民法通则》、《物权法冷民事法律,至少还应包括对采矿权设置加以规定的《矿产资源法》等自然资源相关的特别法。其第120条第1款作为“转介条款”,将“有关保护和合理开发利用资源”的法律规定引入到民法秩序中来,从而“转介”公法行为规范成为物权权能的“限制”,[31]即意味着采矿权的行使应受到公法中关于保护和合理开发利用资源规范的约束。
  《矿产资源法》实际上是一部框架性的矿业管理法,并不是财产法或者资源保护法,其对采矿权从行政管理的角度做了诸多限制性规定。《矿产资源法》32条规定:开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定。通过这一“转介条款”,将环境保护相关法规引人矿产资源管理秩序中;同时在第31条中又引入了“国家劳动安全卫生规定”。《矿产资源法》在转介时,具体规范层次所指似乎并不一致,对于劳动安全,用语是“规定”,对于环境保护,用语则是“法律”,这是立法者的有意决定,还是立法技术与经验不足导致的疏漏,还有待考察。
  “法”、“法律有关保护和合理开发利用资源的规定”、“有关环境保护的法律规定”、“国家劳动安全卫生规定”都没有提供明确的条款指示,因不确定性和模糊性,可能带来法律解释和适用的困难,在实践中也容易被忽视或滥用。这些经由表面引致而粗放地拼合在一起的规范,仅能构成一个动态的规范群。由于这些规范来自于不同历史时期颁布的法律,不同的法律又有着不同的立法诉求和价值取向,还进行着显性或隐性的变迁,因此这一动态规范群的体系化尚需极大的努力方可达成。
  (三)限制的理由、内容、方式与补偿
  

  ······

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