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【期刊名称】 《法学评论》
环境影响评价程序之公众参与问题研究
【副标题】 兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行
【英文标题】 On Public Participation of the Assessment Procedure of Environment Implications
【作者】 汪劲【作者单位】 北京大学
【分类】 环境保护法【中文关键词】 环境影响评价 程序 公众参与
【期刊年份】 2004年【期号】 2
【页码】 107
【摘要】

环境影响评价是当今世界各国为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。在该制度中,公众参与贯穿于环境影响评价的全过程,是行政决策民主化的重要体现。本文从环境影响评价制度的历史发展出发,通过对美国、日本、中国以及我国台湾和香港地区环境影响评价立法有关公众参与规定的比较,就公众参与环境影响评价的程序、介入时机、如何参与等问题进行了探讨,并对我国《环境影响评价法》有关公众参与条款的实施提出了立法意见和建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.124426    
  前言
  在各国环境影响评价制度中,公众参与评价决策以及项目提出者就对环境有影响的项目提出替代方案[1]是环境影响评价制度中的两个重要内容。前者的施行可以保障行政决策的民主性,后者的施行则可以促使被决策方案的科学性。为此在各国环境影响评价立法中都纷纷设立专章用大量篇幅规范这两个重要行为。
  我国从1973年起就对重大建设项目实行了环境影响评价。从1979年我国制定第一部《环境保护法》(试行)开始,环境影响评价就走上了法制化的道路。2002年10月,我国还专门制定了《环境影响评价法》,该法就公众参与作出了多方面的原则性规定。但是,作为环境影响评价制度的重要内容之一,我国环境影响评价立法有关公众参与的条款无论在实体还是程序方面均停留在原则性规定的层面上。
  本文拟在上述背景的基础上,就各国环境影响评价立法有关公众参与程序所涉及的问题进行比较研究,并对我国《环境影响评价法》施行后有关公众参与制度的完善提出建议。
  一、环境影响评价制度的历史发展
  环境影响评价,是指在实施对环境可能有重大影响的活动之前,就该活动所发生的环境影响进行调查、分析与评价,并在此基础上提出回避、减轻重大环境影响的措施与方案,经过对各项结果综合考虑和判断并公开审查后,决定是否实施该活动的一系列程序的总称。[2]
  在现代科学技术所带来的巨大且不可逆的环境损害方面,与损害以后再行事后恢复的救济对策相比,国际社会已经认识到“防患于未然”是更为有益的解决问题的方法。在预防、控制和减轻人类开发活动造成环境不良影响的各项法律制度中,环境影响评价就是以防止事后环境损害为目的一项行之有效的法律措施。
  (一)国外(地区)环境影响评价制度的发展
  环境影响评价制度于20世纪60年代末首创于美国。美国1969年《国家环境政策法(NEPA)》中把环境影响评价作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度,至70年代末各州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。
  由于环境影响评价制度的实施对防止环境受到人类行为的侵害具有科学的预见性,因此这项制度很快便为世界各国所采纳和效仿,并为各国立法所确立。
  继美国之后,瑞典在《环境保护法》(1969年)、澳大利亚在《联邦环境保护法》(1974年)、法国在《自然保护法》(1976年)、荷兰在《环境保护法》(1993年)中相继确立了环境影响评价制度。另外,英国于1988年制定了《环境影响评价条例》、德国于1990年制定了《环境影响评价法》、加拿大议会于1992年批准了《加拿大环境评价法》、俄罗斯联邦环境与自然资源保护部于1994年公布了《环境影响评价条例》、日本国会也于1997年通过了《环境影响评价法》。
  在我国台湾地区,1994年12月30日颁布了《环境影响评估法》,并于1999年12月22日修订后重新颁布。在香港特别行政区,立法会于1997年通过了《环境影响评估条例》,并于1998年公布施行。
  截止1996年,全世界共有85个国家或地区制定了有关环境影响评价的立法,[3]共有100多个国家和地区在开发建设活动中推行环境影响评价制度。[4]
  随着世界经济的不断发展,环境问题已凸显出跨越国界影响全球的趋势。一国的开发活动往往不只会影响开发当地的环境,还会波及到全国、地区性甚至世界范围内,各国合作在世界范围内的开发活动也对国际环境影响评价制度的产生和发展起到了很大的促进作用。以1991年2月联合国欧洲经济委员会通过的《越境环境影响评价条约》为契机,环境影响评价制度在20世纪九十年代被引入国际环境法领域。[5]为此,EU、OECD以及世界银行等国际组织还相继就环境影响评价制度的实施颁布了具体的执行规定。
  (二)中国环境影响评价程序有关公众参与制度的发展
  在我国,环境影响评价制度的实施开始于20世纪70年代末。这项制度的实行是在既吸收了西方国家先行开展的环境影响评价,又结合我国实际情况基础上发展起来的。[6]1973年第一次全国环境保护会议后,环境影响评价的概念引入我国,首先在环境质量评价方面开展了工作。[7]1979年,五届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法(试行)》,该法首次以法律的形式确立了环境影响评价制度。在1989年我国重新修改颁布的《环境保护法》中也规定:“建设污染环境的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定;建设项目的环境影响报告书必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价。”在我国颁布的其他单项污染防治法律中,也对环境影响评价制度予以了重申。1998年,国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》。[8]该条例是我国对建设项目实施环境影响评价制度的基本法律依据。此外,我国还颁布一些涉及环境影响评价的其他规范性文件。
  与外国实行的以公众参与环境影响评价为主的方法所不同的是,中国环境影响评价制度主要是依靠环境保护主管部门负责组织审查、批准建设项目的环境影响评价。这样就使得中国公民在环境影响评价过程中几乎没有参与的法律地位。有鉴于此,考虑到实行环境影响评价制度的目的是预防环境污染和生态破坏,它与广大公民的切身利益密切相关等因素,中国于1995年以后在新修改的《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》中,对建设项目实行环境影响评价的规定作了修改补充,主要增加了公众参与环境影响评价程序的规定。在《建设项目环境保护管理条例》中也作出了类似规定。
  2000年4月,李鹏委员长在第九届全国人大常委会第十五次会议上发表讲话,要求抓紧制定统一的环境影响评价法。[9]2002年10月,第九届全国人大常委会第三十次会议通过了《环境影响评价法》,该法不仅规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”,而且还分别在规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价两个方面分别规定了公众参与条款。该法已于2003年9月1日起施行。可以说,该法的颁布和施行是我国环境影响评价制度发展历史上的一个新的里程碑。其中有关公众参与环境影响评价的规定较之于原来的法律规定而言,更是令人耳目一新。
  二、中外环境影响评价立法有关公众参与程序的规定爬数据可耻
  环境影响评价制度作为一项正式的法律制度在西方国家(地区)以及国际社会确立的过程,也是公众参与作为促进决策民主化的手段渗透到政府环境决策中的过程。公众参与制度在前述外国(地区)所颁布的法律文件中都有明确规定。归纳一下,在各国环境影响评价制度的实施中,比较重要的程序包括实施环境影响评价必要性的判断(screening)、环境影响评价范围(scoping)的确定、替代方案的研究、确保公众参与等方面。其中,公众参与是各国环境影响评价过程中确保环境影响评价的民主性和公正性所必不可少的重要程序。因此,有学者认为它是贯彻民主法治和提升开发活动效率理念[10]的重要体现。
  以下,笔者拟选取美国、日本、中国台湾地区和香港特别行政区有关环境影响评价的法律规定,就有关环境影响评价的主要阶段、公众参与程序的规定等作一简要介绍。[11]
  (一)美国
  除美国《国家环境政策法》(NEPA,1969年)外,环境影响评价程序主要于1978年美国环境质量委员会(CEQ)颁布的《国家环境政策实施程序条例》(CEQ规则)中,该规则将环境影响评价程序分为制作环境评估书(EA)和环境影响报告书(EIS)两个阶段。[12]
  编制EA是为了使主管机关就拟议行为对环境可能产生的影响及其程度作出基本的判断,以决定是否进一步编制EIS。因此编制EA是编制EIS的前置程序。只有当EA认定拟议行为可能对环境产生显著影响时,法律才要求主管机构编制EIS。然而,在1978年美国环境质量委员会(CEQ)颁布的《国家环境政策实施程序条例》(CEQ规则)中并未规定公众参与条款,即主管机构无需在编制EA时告知公众,无需将准备的EA草案送交公众评论及征求公众对于EA的意见。[13]尽管NEPA未要求EA进行公众参与,但是对于EIS来讲公众参与的程序是必须的。[14]从EIS的决定程序看,它主要包括项目审查期、范围界定期、EIS草案准备期、公众评论期、EIS最终草案决定期等阶段。以下将就不同阶段公众参与的程序作一介绍。
  1.项目审查期
  这是环境影响评价的最初阶段。一旦主管机构决定为其拟议行为编制EIS,它就必须在《联邦公报》(federal register)上公布其将准备编制EIS的意思公告(notice of intent),以为关注的人士提供关于联邦政府正在考虑进行一项拟议行为以及正在对该拟议行为的环境影响进行分析之说明。该意思公告一般要简要描述该主管机构之拟议行为、规定接受公众意见的最后期限以及准备EIS草案与最终文本的初步时间表,同时还要宣布召开范围(scoping)会议,并对正在考虑的替代行为和可能的环境影响进行确认。本阶段中,意思公告并不是积极的对外请求公众评论,而是表明主管机构为公众提供了相应的联系方式以备将来联络之用,并允许有兴趣的公众可以对该机构发表意见。[15]
  2.确定EIS范围(scoping)期
  在发出意思公告之后,主管机构即开始进入范围程序。“scoping”是主管机构决定在EIS中将要涉及的问题之范围并对重要问题予以确认的公众参与程序。该程序中包含以下内容:主管机构邀请公众与受影响机构之参与;决定EIS之范围;决定哪些问题是重要的、应当在EIS中重点说明的;哪些问题是不需要详细讨论的;决定是否由主导机构准备全部EIS还是将之分配给协作机构完成;协调NEPA程序与其他必须程序间的关系;说明准备环境评价与该机构决策制定之间的关系;预估EIS的篇幅与期限;在必要时可以召开范围界定会议对以上事项进行确定。[16]
  范围程序的目的,在于及早以公开方式决定议题的范围以及认定与拟议行为相关的重要问题。[17]在范围界定会议上,应当邀请受影响之联邦相关机关、州相关机关、地方机关、印地安部落以及其他利害关系人参与。[18]需要指出的是,范围界定会议只是根据CEQ规则的建议由主管机构召开,因为在早期确定拟议行为的EIS实质问题中,就可以为将来拟议行为之发展进程节省时间和费用。[19]
  3.准备EIS草案期
  一般来讲,主管机构需要分两个阶段(包括EIS草案阶段和EIS最终文本阶段)准备EIS。当主管机构对其拟议行为作出实质性修改或者获取与拟议行为相关环境问题的新的、重大信息时,主管机构还需要对已编制的。EIS进行增补。
  主管机构应当向环保局(EPA)提交EIS草案并在联邦公报发布EIS草案的实用性(availability)公告。随即EPA应当就EIS的充分性发表意见。在公布EIS草案实用性公告时,主管机构应当向适当的联邦、州和地方机构[20]以及申请人发送EIS草案以接受他们的评论。随后还应当将EIS草案的复印件送交其他任何提出需要的个人、团体和机构。只有当EIS送交各方并提供给相关社会公众时,主管机构的行为才符合NEPA关于。EIS准备之规定。
  在准备EIS草案过程中,主管机构应当经常召开公众听证会或公众会议以积极地寻求公众对于该拟议行为的意见,公众也可主动地表示对拟议行为的意见。
  4.EIS最终文本编制期
  当EPA在联邦公报发布EIS草案实用性公告经过90日后、或EPA在联邦公报发布EIS最终文本实用性公告30日后,主管机构才能针对拟议行为作出决议。在此期间,主管机构应当允许任何有利害关系的个人与机构对该机构是否遵守NEPA的状况发表意见。所有公众意见应当在主管机构发布EIS草案之后送交给EPA。[21]
  在编制最终文本时,主管机构必须在最终文本中设专章以载明公众意见以及该主管机构对于公众意见的答复。主管机构的答复可以采取以下方式进行:修改原方案或其他替代方案;发展或评估原先未慎重考虑的方案;补充、改进或修正原来的分析;做事实资料上的修正;若对评论意见没有积极采纳,则应当对不采纳原因进行解释。不论评论意见是否受到采用,该等意见都应当附于EIS定稿中。[22]当最终文本编制完毕,主管机构应当再次就该文本征求公众意见。CEQ规则要求主管机构的征求意见期为30日。在30日之后,如果没有公众意见,主管机构才能实施拟议行为。[23]
  5.环境影响评价(EIA)中的公众评论期
  由NEPA规定的公众评论程序是NEPA审查程序的核心。[24]该程序允许其他机构或公众对主管机构之拟议行为进行监督并发表评论。
  公众参与程序的具体方式在NEPA中并未详细规定,而是在CEQ规则中予以具体化即“主管机构必须尽勤勉之义务以使公众参与NEPA之程序。”[25]具体地讲,主管机构必须将NEPA听证会或公众会议之召开通知公众并且必须通过国家、州、地方媒体、邮政等适当方式将环境文件的实用性告知公众。此外,根据CEQ规则,当要求举行公众听证会或对拟议行为存在实质性争议使听证会召开成为必要时,主管机构应当主持召开公众听证会或会议。[26]
  CEQ规则要求主管机构向公众征求适当意见。同时要求主管机构在其程序中说明公众如何才能获得NEPA的相关信息,并要求主管机构向公众免费或者收取不超过向其他联邦机构提供复印本的实际成本的费用提供EIS及重要文件。
  当主管机构收到来自公众或来自其他机构的反对意见时,有权决定哪些反对意见是可信赖(responsible)的,并在EIS最终文本中对这些意见进行披露和讨论。但是,该机构的决定应当接受司法审查。对EIS草案之评论及对评论之答复也应当载入EIS最终文本中。
  (二)日本
  按照日本国会于1997年通过的《环境影响评价法》的规定,日本环境影响评价主要包括如下几个阶段:
  1.判定阶段
  此阶段的主要任务是对拟进行环境影响评价的对象事业是否为法定环境影响评价事业进行判断。事业者在实施该法第3条规定的对象事业时,应当调查、预测、评价由于事业的实施所产生的环境影响,并将结果报地方政府长官(都、道、府、县知事以及有关乡、镇、村长)。当地方政府长官认为该事业应当实施环境影响评价的,就应当制作环境影响报告书。
  2.方法书制作阶段
  此阶段的主要目的是确定对象事业进行环境影响评价的方法。当方法书制作完毕,应当报各主管当局审批,并在一定区域(由都道府县知事指定)内,将该方法书的主要内容予以公告,并在一个月内供公众阅览。
  如果有人从环境保护的角度对方法书提出意见,应当从方法书公告之日起两周内向事业者提出。事业者应当将有关居民发表意见的概要以及回应等内容送交相关地方政府长官征求意见。在此基础上再决定环境影响评价书的内容。
  3.准备书阶段
  准备书是事业者对对象事业进行环境影响评价以后为听取意见而制作的环境影响评价书面文件,内容除了包括来自不同方面的各种意见外,主要记载有对该事业实施环境影响评价的内容与结论。当事业者向地方政府长官提交准备书后,还应当将其主要内容在一定区域内公布一个月,以听取公众的意见。在公布期内可以召开说明会使本地居民周知其内容。与方法书制作阶段相同的是,如果有人从环境保护的角度对方法书提出意见,应当从准备书公告之日起两周内向事业者提出。
  4.评价书阶段
  即在准备书的基础上,由事业者根据各种不同意见和主管当局的建议制作评价书。评价书的内容除包括准备书记载事项外,还包括各种意见概要、地方政府长官意见以及事业者自身的意见。
  事业者在评价书制作完成后,应当根据不同法律授权审批或者许可的规定,将评价书提交有关当局以及环境部长官审批。同时将评价书在一定区域内公布一个月供公众阅览。
  当环境部长官认为审批的事业对环境有影响时可以向事业者提出意见,由事业者对环境影响评价书进行重新研究和修正,以符合环境部长官的要求。
  5.评价书公布阅览后阶段
  即是否许可事业者从事事业的决定阶段。此阶段主要是由法律授权的有关事业主管当局对事业者所提交的评价书是否予以许可作出决定。
  (三)中国台湾地区
  按照台湾地区《环境影响评估法》的规定,其之环境影响评价程序大体上可以分为第一阶段审查环境影响说明书、第二阶段[27]范畴界定、编制环境影响评估报告书初稿、环境影响报告书初稿审查及其正式稿的作成等阶段。
  1.第一阶段审查环境影响说明书
  主管机关应当于收到前项环境影响说明书后五十日内,作成审查结论并公告,如果决定不进行第二阶段的环境影响评估,则由开发单位召开公开说明会说明情况。
  如果环保主管机关的审查结论认为开发项目对环境有重大影响之可能性,应继续进行第二阶段环境影响评估者,开发单位应将环境影响说明书分送有关机关,将环境影响说明书于开发场所附近适当地点陈列或揭示,其期间不得少于三十日,并于新闻报纸刊载开发单位之名称、开发场所、审查结论及环境影响说明书陈列或揭示地点。
  开发单位应于前项陈列或揭示期满后,举行公开说明会。有关机关或当地居民对于开发单位之说明有意见者,应于公开说明会后十五日内以书面向开发单位提出,并通知主管机关及目的事业主管机关。[28]
  2.第二阶段范畴界定
  在公开说明会召开之后,即进入范畴界定阶段。在此阶段,主管机关应当邀请目的事业主管机关、相关机关、团体、学者、专家及居民代表界定评估范畴。界定的事项包括:确认可行之替代方案;确认应进行环境影响评估之项目;决定调查、预测、分析及评定之方法;其它有关执行环境影响评估作业之事项。[29]
  3.编制环境影响评估报告书初稿
  范畴界定之后,开发单位应参酌主管机关、目的事业主管机关、有关机关、学者、专家、团体及当地居民所提意见,编制环境影响评估报告书初稿,向目的事业主管机关提出。在初稿中应当包括对有关机关意见之处理情形以及对当地居民意见之处理情形。
  4.环境影响报告书初稿审查及其正式稿的作成
  目的事业主管机关收到评估书初稿后三十日内,应会同主管机关和其它有关机关,并邀集专家、学者、团体及当地居民,进行现场勘察并举行听证会,于三十日内作成勘察现场记录和听证会记录,连同评估书初稿一同送交主管机关审查。开发单位依照主管机关的审查结论修正报告书初稿,作成正式的环境影响报告书,经主管机关认可后,将正式的报告书及审查结论摘要公告,并刊登公告。[30]至此,环境影响评价程序全部完成。
  (四)中国香港地区
  按照香港《环境影响评估条例》的规定,香港的环境影响评价程序包括如下阶段:
  1.申请阶段
  当任何人计划修建由《环境影响评价条例》附表所列的指定工程时,应当向环境署署长提出包括环境影响评估概要在内的申请,并在香港报刊公开该工程项目的简介。
  环境署署长在收到工程项目简介后,要通知环境咨询委员会,并将该工程项目简介文本送交咨询委员会。当署长认为必要时,还可以要求申请人提供关于工程项目简介并将细节在报刊上刊登。
  环境咨询委员会以及任何人都可以在工程项目广告刊登后14日内,就有关指定工程所涉及的环境问题向署长提出意见。当署长认为工程项目对环境没有影响时,可以通知申请人直接申请环境许可证。若署长认为工程项目需要进一步进行环境影响评估的,就应当向申请人发出环境影响评估的要求。
  在此基础上,由申请人就工程项目对环境的影响进行环境影响评估。
  2.环境影响评估报告提交阶段
  申请人完成环境影响评估后,应当向环境署署长提交足够数量的环境影响评估报告以及适用于该项评估的技术备忘录,以使署长能将该等文本给予有关的技术备忘录中所界定的有关各方传阅。
  如果署长认为环境影响评估报告不符合环境影响评价研究概要以及技术备忘录的规定的,可以决定不接受申请人的申请并告知申请人。
  3.公众查阅阶段
  当申请人收到其申请已经为署长所接受的通知时,应当在合理切实可行的范围内尽快在署长批准的位置提供足够数量的报告书,以供公众在为期30日的时间内免费查阅。同时,还应当在该期间内每10天在报刊上刊登广告。广告应当载明:指定工程项目的性质以及拟进行该工程项目的地点;备有该报告以供公众查阅的期间、地点以及时间;任何公众人士可在公众查阅期届满前将其对报告的书面意见向署长提交以及提交地点;等等。
  4.环境影响评估报告的批准阶段
  在公众查询期届满或者在接获环境咨询委员会的意见后14日内,环境署署长可以要求申请人提供更多的资料,以决定是否批准环境影响评估报告。署长还应当将公众或者环境咨询委员会的意见向申请人提供。
  在上述法定期间届满30日内,署长若没有收到相关意见时,应当以书面形式批准、有条件批准和拒绝批准指定工程项目的环境影响评估报告。如果署长既没有收到相关意见,也没有以书面通知有条件批准和拒绝批准指定工程项目的环境影响评估报告的,则署长须视作已无条件地批准该报告。
  (五)中国
  除《环境保护法》和相关环境污染防治立法外,2002年10月以前中国的环境影响评价制度主要规定于《

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【注释】                                                                                                     
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