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【期刊名称】 《法学评论》
对等权利与行政诉讼
【英文标题】 Reciprocal Rights and Administrative Proceedings
【作者】 胡玉鸿【作者单位】 苏州大学
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 对等权利 行政诉讼 法律角色
【期刊年份】 2004年【期号】 1
【页码】 152
【摘要】

原被告双方对等的权利与义务关系,构成了行政诉讼制度运作的基础。本文以“诉讼地位平等权”、“要求公正审理权”和“自愿和解权”为核心,考察了行政诉讼中原、被告之间共有的权利形态。诉讼地位平等权表明了在诉讼中法律角色之间的平等;要求公正审理权则同时表明了法院的义务;自愿和解权则是在行政诉讼法明确禁止调解之外,由当事人之间达成解决纠纷的另外一种制度安排。

【全文】法宝引证码CLI.A.124374    
  
  诉讼权利与义务的行使与履行,构成了行政诉讼制度运作的行为基础。也就是说,通过当事人之间权利、义务的交互碰撞,使静止的行政诉讼法律规范转换为实际的权利、义务关系。因而,行政诉讼权利关系是行政诉讼法律关系的基本内容,[1]它是行政诉讼中权利的取得与运转的基础。那么,在行政诉讼中,作为当事人的原告与被告之间,其相互间的权利、义务关系在法律上是怎样的一种关系呢?综观行政诉讼法的规定,这类关系可大致分为四类:一是对等关系;二是对应关系,即原、被告之间的权利与义务关系是对应的,也就是说,原告的权利往往也就是被告的义务,被告的权利也意味着原告应尽的义务;三是互动关系,即原、被告权利、义务之间存在着相互影响。例如最高人民法院1999年11月24日《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第28条第2款规定:“原告或者第三人在诉讼过程中,提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的”,被告经人民法院准许可以补充相关的证据。这条规定的理由即在于:原告在行政行为的实施过程中,应当提出相关的反驳理由或者证据;由于原告未尽此种义务,在诉讼过程中导致一方信息的不完全性,因而被告就有权进行补证,以保证信息资源的平等权;四是分离关系,指的是原、被告的权利、义务之间不存在相互的联系。例如原告的起诉并不意味着被告有权反诉即是。
  对等关系指的是原、被告之间的权利、义务是平等的、对等的关系。可以说,这也是在诉讼体制中,平等地赋予诉讼各方所共有的权利、义务。行政诉讼法中规定的原、被告共有的诉讼权利与义务[2]即是此类内容,它意味着作为公共权力机关的法院必须平等地对待当事人,在原、被告的利益纷争之间保持中立。[3]自然,许多权利只是作为诉讼当事人所必然会有的权利,例如上诉权即是,而有些权利则标志着当事人之间地位是否平等的问题,具有决定诉讼性质的民主性、公正性的价值。在行政诉讼中,代表着原、被告之间权利义务对等关系的内容主要有三项:一是诉讼地位平等权;二是要求公平审理权;三是自愿和解权。以下即分而述之。
  一、诉讼地位平等权
  行政诉讼法7条规定:“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”由此确定了在诉讼过程中双方当事人平等的诉讼主体地位。应当说,在行政诉讼中坚持平等原则是行政诉讼正常运作的重要前提。在提起诉讼前,当事人一方是享有行使行政管理权的行政主体,另一方则是被管理者,双方的地位是不平等、不对等的。如果在进入诉讼后仍是这样一种管理者与被管理者的关系,就有可能发生一方强制另一方接受其不合法、不合理条件的情形,行政诉讼也就根本无法进行。同样,这一原则的贯彻执行也有利于维护公民、法人或者其他组织的合法诉权,形成公民权利对抗行政权力的良好格局。我国是一个有着几千年封建等级特权传统的国家,坚持法律地位平等原则,使行政权力主体能同民事诉讼中的被告一样,接受人民法院的审查,有利于提高行政法治水平,消除官贵民贱的特权思想,确立行政法治观念。我我我什么都没做
  然而,诉讼地位平等既不是一种原、被告之间权利义务相等的绝对平等,也并非一种毫无实质内容的空泛平等,更不是与实体法上确定的“法律面前人人平等”原则的简单引伸。[4]它有着特定时间、特定地点、特定场合与特定内容的平等载体。(1)从时间上而言,诉讼地位平等是一种时间段内——即诉讼过程中的平等。这也就是说,法院并非一种直接对社会进行管理的机构,因而社会上的不平等问题非法院所能管辖而只能留待立法机关或行政机关加以解决。司法是被动的权力形态,社会的不平等只有转化为案件或争讼后,法院才有处理的资格。这一时间上的因素即是司法权运作的过程,也是司法权限度的体现;(2)从地点上而言,诉讼地位平等是一种在法院、法庭或法官面前的平等,也就是说,“平等”主要针对的是法院而言,它要求一个不偏不倚的公共权力机构平等地对待双方当事人,根据事实与法律作出公正的裁决。这正如学者所言,“法律面前”的平等是在“正式的法庭面前”即在“法官面前”,并且是在审判过程之中的平等。[5]正因如此,人们常将诉讼结构形容为一个“等腰三角形”的结构形式,“等腰”即意味着法院的角色就是公正的仲裁人的角色;[6](3)从场合上而言。诉讼地位平等是维护自己权益、提出自己主张的平等。也就是说,诉讼过程的设置,其本质就在于将诉讼中争讼的权利或利益通过司法的形式来加以确定或重新分配,以达到维护社会稳定的目的。按照这一要求,当事人在争讼前是否平等,非法院调查、审理的范围;在诉讼过程之外是否存在弱肉强食的状况,也并非法院所能过问。从这个意义上,诉讼过程是一种相对超越现实社会条件的对争议案件的“隔离”,它有利于法院按照法律标准而非社会标准对案件进行冷静的判断;(4)从内容上说,诉讼地位平等即“武器的平等”,即通过相应诉讼手段与诉讼权利的提供与协助,使原告、被告双方之间的攻击与防御能力尽可能处于平等的地位。[7]作为一种法庭中的对抗主体,攻击者(原告)必须具有攻击所必须的条件(例如行政行为作出的事实材料与法律依据),而被告也必须具有防御的机会与可能(例如答辩、补证)。正如学者们所指出的,“平等是在一主体与其他主体的境遇比较之中而被感知的。……诉讼过程在一定意义上可以被视为冲突在特殊空间的延续,冲突主体的诉讼行为是一种特殊的对抗方式。为了保证这种对抗不至受冲突主体的社会身份、支持者的人数以及其他因素的影响,就必须赋予各方相同或者对应的对抗手段。相同的手段既指共同可以行使的诉讼权利,即各方可以同时行使的权利,如为证明自己主张而提出证据的权利,也指某些共同的权利机遇。”[8]有时为了保证“武器的平等”,国家还必须“抑强扶弱”,赋予弱势一方以特殊的待遇。例如“谁主张谁举证”为一诉讼通例,但在行政诉讼中,鉴于原告收集证据、理解法律的困难,故举证责任更多地由被告承担。
  二、要求公正审理权
  这一原则在我国的行政诉讼法中未作规定,但“要求公正审理”是构成审判权正当性之基础的核心原则。[9]正因如此,不少国家的宪法,包括《世界人权宣言》均将这一原则直接纳入宪政性文件及国际公约的内容之中。所谓要求公正审理权,也称程序参与权,是指那些权益可能会受到裁判或诉讼结局直接影响的主体应当有充分的机会富有意义地参与裁判的制作过程,并对裁判结果的形成发挥其有效的影响和作用。[10]这既是法院存立的正当基础,也是保障人权的具体体现。正如丹宁勋爵所言:“有一件东西是这个国家里的每个人都有权得到的,这就是公平审理。在公平审理时,每个人都可以适当地向法官阐述案情。在这一点上,寡妇的权力与煤管局的一样多。法官要是如此判决此案就不可能失败;而未经公正审理法官是不能如此判决的……。”[11]
  根据我国学者的理解,公正审理权主要包括四项基本内容:一是程序参与者应在裁判制作过程中始终到场;二是程序参与者应富有意义地参与裁判的制作过程;三是程序参与者应有充分的机会参与诉讼活动并有效地影响裁判结果;四是程序参与者应在参与过程中具有人的尊严,并受到人道的对待。[12]那么,这一权利形式对原、被告之间的对等的权利义务关系形成了哪些影响呢?
  1.当事人有平等到庭参与诉讼的权利。“起诉”与“应诉”是一对互为联系的范畴,然而,在人们的观念中,则往往将起诉看作是一项权利,而把应诉当作是额外的负担,这在行政诉讼中尤其如此。[13]自然,诉讼过程是一个自愿的过程,它意味着人们在认为自己的权利受到他方侵犯的时候而又愿意的话,可以将对方拉上法庭,等候法院的裁判,“但是,它并不意味着,如果一方不想由法院解决争执,他可以否决那一程序。”简言之,“被告不能因其不同意参加诉讼而阻碍诉讼进行”。[14]实际上,诉讼本身的强制性表明,自愿到庭参与诉讼实乃明智之举,否则,即有可能因缺席判决而对不到庭的一方产生不利的结果。当然,这只是从消极意义上防范诉讼过程中的障碍。从诉讼的本质而言,当事人应将“应诉”视为有利于自己表达意见、反质对方的权利看待。正如美国法学家富勒所言:“使审判区别于其他秩序形成原理的内在特征在于承认审判所作决定将对之产生直接影响的人能够通过一种特殊的形式参与审判,即承认他们为了得到对自己有利的决定而提出证据并进行说理性的说服和辩论。”[15]这一权利形式对法院的要求是,缺席审判和一造审理(无被告或其他当事人)只能是作为一种不得已的办法,“不能随意采用”。[16]
  2.要保证公正审理权的实现,当事人之间还必须平等地交换信息,以使各自诉讼权利的行使均拥有客观、可靠的根据。在我国行政诉讼法中,规定原告提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”(第41条),同时,“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料,并提出答辩状。”(第43条)诉讼文书的相互交换,也就是信息、材料的相互交换。应当说,这也是诉讼的通例之一。“当某些决定严重地影响个人的权益时,不论是财产或人身的权益,受到影响的人应该获得公平的审讯。那就是说应该尽可能正确地决定法律,和尽可能确切地寻获实情。凡指控某人则必须通知该当事人,使他可以检查该种指控是否确有法律根据;他必须知道控告所依据的证供,使他能够指出该证供的缺点,并提供相反的证据。”[17]由此看来,只有平等地交换信息,才能真正实现诉讼地位的平等,从而使诉讼过程能在和平、理性的气氛下进行。[18]
  3.既然公正审理权是诉讼当事人的一项权利,那么,法院就有保证当事人双方公正审理权实现的义务,否则,就有可能构成司法违法。根据德国学者Schumann的分析,近年来德国联邦宪法法院在裁判中认定有关违反公正审理权的案件,主要有五种类型:一是忽略当事人诉之声明;二是忽略当事人其他申请,尤其是证据申明;三是未了解当事人提出之书状、论证或主张;四是未听取另一造当事人之意见:五是有关期间之计算、设定及遵守发生错误。[19]如果存在上述情形,即构成程序上的瑕疵,可被上级法院撤销原判。这也说明,公正审判权的实现,本身就必须有制度上的保障,否则,该权利即有可能得不到实现。这同时也说明,法院本身即负有传递信息、解释信息的义务。德国联邦行政法院在判例中就对此问题作了详细的说明:“法院于言词辩论时,如提示一项以前从未辩论过的法律上观点,拟作为裁判的基础时,则必须审查与该项提示有关的当事人,是否于作成裁判之前,对于该项提示有表示意见并提出或补充事实上陈述的机会?倘可能遭受法院之法律上见解不利影响之当事人本人,于言词辩论期日并未到庭,同时并未奉命应于言词辩论期日到庭,而其诉讼代理人立于代理人之地位,在未与其委任之当事人商谈之情况下,并无法为必要之陈述,尤其是不能说明必要的事实上状况时,则当事人即无表示意见之可能。于此种情形,倘法院未依职权改期审理,或不合理地拒绝诉讼代理人改期审理的申请时,即构成侵犯当事人的法律上听审请求权。”[20]
  三、自愿和解权
  诉讼上的和解,是指在法院面前,当事人就彼此之间争议的问题通过互谅互让达成使争议得到解决的协议。[21]和解与调解不同,和解是一种当事人本着意思自治的原则,自觉自愿地与对方进行理性的协商,取得为双方所共同接受的解决办法;而调解则是“主体对冲突权益处置及补偿办法的认同产生于第三者的劝导,而非主体自身的自觉行为。”

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