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【期刊名称】 《法学论坛》
论行政强制执行
【英文标题】 On administrative enforcement【作者】 杨海坤刘军
【作者单位】 苏州大学法学院江苏省高级人民法院【分类】 行政管理法
【中文关键词】 行政强制执行;行政机关;具体行政行为;行政强制执行决定
【文章编码】 1003—126X(2000)03—0013—10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2000年【期号】 3
【页码】 13
【摘要】 行政强制执行是行政权实现的重要保障。目前,关于行政强制执行的概念存在着执行主体是一元还是多元、执行外延是广义还是狭义的争论;关于行政强制执行的特点则基本达成共识,即具有行政性、强制性和执行性三大特征;关于行政强制执行的种类,按不同的标准,可以有不同的划分。行政强制执行权的归属有三种模式选择,即行政机关自力强制执行、申请司法机关强制执行和二者的折衷。我国虽然采取折衷模式,但尚存在一些弊端,因此,有必要依法加以明确,将行政强制执行权归还行政机关。行政强制执行程序的设定一般应经过作出决定、送达决定和实施决定三个阶段。
【全文】法宝引证码CLI.A.111534    
  行政强制执行作为国家运用其权力对不履行行政法义务的相对人,依法采取强制手段,迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为,在国家行政活动中具有重要地位与作用,在行政权行使过程中不可缺少。我国行政强制执行立法在90年代初已开始,至今尚未完成,原因很多,其中之一是理论研究不足。本文试就行政强制执行理论问题作一探讨,以求对立法工作有所裨益。
  一、行政强制执行概念的界定
  (一)有关行政强制执行概念的争论
  目前理论界主要有以下几种有代表性的观点:(1)行政强制执行是国家行政机关的职权行为,是特定的国家行政机关和经法定程序授权或受托的组织,依照法定授权范围和程序,对逾期不自动履行行政法规定的义务的行政相对人(包括特殊情况下对将要进行或正在进行危害国家、社会和公民人身利益的行为的当事人),实行强制手段,以达到行政目的的具体行政行为。(2)行政强制执行是行政机关对有法定作为义务的义务人在不履行义务的情况下,直接实施实力强制以实现法定的义务内容。(3)行政强制执行是指国家机关为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行,对不履行行政机关所科义务的行政相对人,依法采取强制性措施,迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度。(4)行政强制执行是指在行政相对人拒不履行行政主体所作出的并且已经生效的具体行政行为所确定的义务时,有关国家机关依法强制相对人履行该义务,或者由国家机关本身或第三人直接履行或代为履行该义务,然后向义务人征收费用的法律制度。
  从上述四个定义我们可以看出,它们之间的重大分歧主要表现在以下两个方面:
  1.行政强制执行的执行主体是一元的还是两元的?换句话说,行政强制执行权是仅仅归属于行政机关还是既归属于行政机关又归属于人民法院?观点(1)和观点(2)一致认为:行政强制执行的执行主体是行政机关,由行政机关申请法院执行只是行政强制执行的特例,它属于司法强制执行,是司法程序中的一种制度。观点(3)和观点(4)认为,行政强制执行的执行主体既包括行政机关,也包括法院,这是因为行政强制执行系指有关国家机关强制执行已经生效的具体行政行为的活动,至于执行主体是谁毫无关系。也就是说,无论是行政机关,还是法院,只要是执行已经生效的具体行政行为,便是行政强制执行。
  2.行政强制执行的外延之争相去甚远。有的学者认为,行政强制执行既包括对已设定义务的强制执行,也包括紧急情况下的即时强制,如观点(1),这是最广义的行政强制执行。有的学者认为,行政强制执行是对已设定义务的履行,如观点(3)和观点(4),这是广义的行政强制执行。还有的学者认为,行政强制执行仅是指行政机关直接实施实力强制以实现已设定的义务,该内容相当于直接强制执行,而不包括间接强制执行在内,如观点(2),这是狭义的行政强制执行。该学认为,间接强制执行是强制履行而非行政强制执行,其理由是,当行政相对人拒不履行行政法义务时,行政主体或行政主体委托的人已实现了行政相对人的义务,还强制相对人去履行什么?因此该学主张称间接强制执行为强制履行更加确切。
  (二)行政强制执行的特点
  关于行政强制执行的特点,学者们就此已达成共识。
  1.行政性。首先,从行政强制执行发生的领域来看,它是发生在行政管理领域中的,与实现行政目的直接相关。国家机关出于维护公共秩序和实现公共利益的目的,必然会要求行政相对人履行一定的行政法义务,如果行政相对人逾期不履行生效的行政处理决定,国家机关(主要指行政机关)可以强制实现行政相对人的义务。从行政强制执行产生的原因和实现的过程中可以看出,行政性是行政强制执行的基本特点。
  其次,从行政强制执行的性质来看,它是一种具体行政行为。表面上看,行政强制执行仅是对行政处理决定的执行,它并不能增加或减少行政相对人的义务;而从深层次看,行政强制执行也会对行政相对人的权利义务产生直接的影响。这是因为行政处理决定作出之后,尽管行政相对人的权利义务已处于确定状态,但是否可以立即强制执行,还有待于行政主体的再次判断。其原因是行政强制执行的前提条件是行政相对人有能力履行而拒不履行行政法上的义务,如果没有履行能力,行政主体不能立即强制执行。由此看来,行政强制执行对行政相对人的权利义务会产生直接的影响,能够引起行政法律关系的变更,因此是法律行为,是具有法律效力的执行性的具体行政行为。
  最后,从行政强制执行权与行政权的关系来看,前者是后者不可分离的一部分,这也体现出行政强制执行的行政性特征。所谓行政权,是指国家行政机关执行法律,管理国家事务的权力。“从逻辑结构上分析,一项完整的行政权既应当包括决定权和处理权,也应当包括执行权。”从功能的角度来看,行政决定权和处理权解决义务的设定问题,而执行权解决义务履行受阻时的实现问题,后者是前者的派生和延伸,是前者得以实现的保障。
  行政强制执行的行政性特征给了我们重大的启示,行政强制执行是发生在管理领域中的,“不论从掌握的情况还是从处理该问题的技术上看,最有发言权的是行政机关而不是人民法院。”行政强制执行是一种具体行政行为,其执行主体也只应是行政机关。从法理的角度分析,行政强制执行权是行政权的一个组成部分,行政强制执行权是行政机关应有的职权,该权力只应由行政机关行使。
  2.强制性。行政强制执行并非行政机关执法的必经程序,它只有在行政相对人不主动履行行政法义务时,才由行政机关依靠国家强制力为后盾强制实施。这里所说的强制性并非一种主观上的威慑力量,而是在客观上实际使用的手段;它不依赖于人们在认识上的认从和接受,而表现为在实际操作过程中的直接运用和对义务人的强迫。
  3.执行性。行政强制执行的根本目的是实现相对人的行政法义务,具体来说,它在原则上并不追加相对人新的义务和要求,只不过是把义务人所应履行的义务由非事实状态转化为事实状态。
  (三)行政强制执行的种类划分
  根据不同的标准,行政强制执行可以划分为不同的种类。根据执行主体的不同,可以划分为公安行政强制执行、海关行政强制执行、税务行政强制执行、工商行政强制执行等;根据执行标准的不同,可以划分为对财产的行政强制执行、对人身的行政强制执行和对行为的行政强制执行。
  还有一种行政法学界最古老最传统的分类方法,它以行政强制执行的方式和强制的程度为标准,把行政强制执行分为间接强制执行和直接强制执行。“直接强制执行是指当义务人逾期拒不履行行政法义务时,执行机关对其人身或财产以强力手段直接强制义务人履行义务或通过强制手段达到与义务人履行义务相同状态的一种行政强制执行方式。”前者如公安机关对违反社会治安管理者的强制拘留、强制传唤,后者如税务机关对拒不缴纳税款的相对人的强制划拨等。其共同特点是,行政法义务的最终承担者是行政相对人;区别是,前者是行政机关强制相对人履行,后者是行政机关直接实现行政相对人应尽的义务。“间接强制执行是指执行机关通过间接手段迫使义务人履行其应当履行的义务或达到与履行义务的相同状态。”前者如缴纳滞纳金,后者如代执行。笔者对这种分类方法存有异议。如代执行与直接强制执行的区别何在?如果由行政机关代执行,与直接强制执行中的行政机关直接实现相对人义务没有任何区别。即使由第三人代执行,也和行政机关代执行没有本质区别,因为第三人和行政机关之间是代理关系,第三人在执行中产生的一切责任均由行政机关承担。有的学者认为,代执行的执行费用由行政相对人支付,故为间接强制执行。但当代执行费用为零时,代执行是间接强制执行还是直接强制执行?还有一个问题,按这种分类方法,强制划拨无疑是直接强制执行,但强制划拨又可看作一种特殊的代执行,是一种执行费用为零的代执行。我们设想一下,如果行政机关强制划拨的费用很高,该划拨费用肯定要由行政相对人支付,那么强制划拨与代执行有何本质区别?由此看来,把行政强制执行划分为直接强制执行和间接强制执行是不科学的,两者的外延存在着交叉的现象,同时,有些执行手段很难判断出它是直接的强制执行还是间接的强制执行。
  笔者认为,可以根据行政相对人行政法义务实现的方式对行政强制执行进行科学的分类。尽管行政法义务的最终承担者是行政相对人,但行政法义务的实现主体可能是行政机关,也可能是行政相对人。如强制划拨、强制抵缴、强制拆除等行政强制执行措施都由行政机关实施;而征收滞纳金等行政强制执行措施则不同,它由行政机关强制相对人自己履行义务。因此,根据行政相对人行政法义务实现的主体不同,我们可以把行政强制执行分为行政机关的执行和行政相对人的执行,前者是指行政机关凭借国家强制力量,直接实现相对人的义务;后者是指国家行政机关以国家强制力为后盾,强制相对人实现行政法义务。当然,根据行政机关强制相对人执行的方式和强制的程度,还可以把行政相对人执行进一步区分为直接强制相对人执行和间接强制相对人执行,前者如强制服兵役,后者如征收滞纳金。需要说明的是,行政机关执行和行政相对人执行的界限不是绝对的,因为任何一方主体在执行时都离不开另一方主体的配合,但矛盾总有主要方面,在实现行政法义务时,哪一方主体的力量居于主导地位是很容易区分的。
  (四)执行强制执行、行政强制和即时强制三者关系的探讨
  一种意见认为,行政强制即行政强制执行;另一种意见认为,行政强制是指行政机关对不履行义务的相对人采取的直接强制措施;还有一种意见认为,行政强制是指行政机关为实现行政管理目的而采取的各种强制性手段,它不仅包括行政强制执行,也包括即时强制。
  笔者认为第三种意见较为科学。从实践来看,我们可以把行政机关采取强制手段、限制影响相对人权益的措施统称为行政强制措施。根据行政主体采取这些措施的目的不同,可以将其分为三类:第一类是行政主体为预防或制止危害社会行为的发生而采取强制措施,其共同点是,它不以原有义务的存在和相对人不履行为前提,而通常是由行政机关在紧急状态或必要情况下即时直接依法而实施,该行为称之为即时强制。第二类是行政主体为实现已经生效的行政处理决定而采取的措施,其共同特点是,它以行政相对人有义务而故意不履行为前提条件,当具备这些条件时,行政机关采取的措施是行政强制执行措施,采取措施的行为称之为行政强制执行。第三类是行政主体直接以法律、法规和规章为依据而采取的非即时的强制措施,如行政强制许可。该类行政强制措施的实施,一般需第三人申请,行政机关一般不依职权主动实施,可以称之为其他行政强制措施。即时强制和行政强制执行的本质区别在于即时强制不以原有义务的存在为前提,而行政强制执行则相反;即时强制是在紧急状态下采取,而行政强制执行则不然。其他行政强制与即时强制的区别在于,它不是在紧急情况下采取的措施,也不是为预防或制止危害社会行为的发生;与行政强制执行的区别在于,它不以原有义务的存在为前提,也不是为了实现已生效的行政处理决定。
  从以上分析中我们可以看出,行政强制包括即时强制、行政强制执行和其他行政强制。即时强制和行政强制执行是并列的概念,不存在相互包含的关系,两者构成了行政强制的主要部分。
  我们在分析了行政强制执行的特征,划分了行政强制执行的种类后,可以把行政强制执行的概念界定为:行政主体为保障行政管理活动的正常进行,在行政相对人不履行行政法义务时,由行政主体凭借国家强制力,直接实现行政相对人义务或由行政主体以国家强制力为后盾,采取直接或间接的手段,强迫相对人实现应履行义务的一种具体行政行为。
  二、行政强制执行权的归属
  (一)行政强制执行权分配的三种模式
  由于不同国家的历史条件和社会政治、经济状况的差异性,行政强制执行制度的差别很大。综观世界各国立法,共有三种模式:
  1.行政机关自力强制执行。这种模式要求当行政相对人不履行行政法义务时,由行政机关径自采取强制措施,迫使义务人履行义务而无需求助于司法机关。德国、奥地利和我国的台湾地区都采取这种模式。
  2.申请司法机关强制执行。这种模式把行政强制执行权赋予司法机关,当行政管理相对人不履行行政法义务时,行政机关本身并无强制执行权,但可以请求司法机关用国家强制力保障所需行政状态的实现。现今的美法等国即采用这种模式。在具体运作时又包括两种形式:一种是在行政相对人逾期不履行义务时,行政机关可向法院提起刑事诉讼,由法院依据刑法及刑事诉讼程序对不履行义务者处以刑罚,以刑罚制裁来保障行政目的的实现。“法国刑法将不履行行政法义务、且损害公益的行为,规定为可受刑罚处罚的行为,由司法机关给予刑事制裁,以此来保证义务人履行义务”。另一种是“行政相对人逾期不履行义务时,行政机关可提起民事诉讼,请求法院颁发执行令促使义务人履行义务。”“如果当事人不遵守法院的命令,构成藐视法庭罪,可能受到拘禁或罚金的处罚。”“此外,尚有法院依刑事诉讼程序对义务违反者科处刑罚制裁的方法。”
  3.折衷模式。这种模式并不一概否认司法机关的行政强制执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权,也不完全把行政强制执行权赋予司法机关而排斥行政机关的行政强制执行权,而是主张当行政相对人不履行义务时,行政机关既可以径自强制执行,也可以申请司法机关执行,但何时由行政机关执行,何时由行政机关申请司法机关执行,须由法律、法规明示。因此,有的学者把这种折衷模式称为“行政机关依法强制执行”。如我国《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院执行,或者依法强制执行。”
  (二)我国行政强制执行的现状
  我国《行政诉讼法》第66条规定了行政强制执行制度,它包括以下几种情形:(1)申请法院执行。如《草原法》第21条规定:“当事人对有关地方人民政府农牧业部门或者乡级人民政府作出的罚款或者赔偿损失的决定不服的,可以在收到通知之日起一个月内向人民法院起诉;对有关罚款的决定,期满不起诉又不履行的,有关地方人民政府农牧业部门或者乡级人民政府可以申请人民法院强制执行。”(2)由作出处罚决定的行政机关执行。如《治安管理处罚条例》第34条规定:“公安机关对于违反治安管理的人,需要传唤的,使用传唤证。对于当场违反治安管理的人,可以口头传唤。对于无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的,公安机关可以强制传唤。”(3)由作出行政处罚的行政机关执行或申请法院强制执行。如《海关法》第53条规定:“……当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或

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【注释】                                                                                                     
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