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【期刊名称】 《法学论坛》
行政事实行为若干法律问题之探讨
【英文标题】 Inquiry about several legal problems of ad-ministrative fact action
【作者】 李云峰【作者单位】 滨州地区中级人民法院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政事实行为;抽象行政行为;具体行政行为;可诉性
【文章编码】 1003—126X(1999)05—0030—32【文献标识码】 A
【期刊年份】 1999年【期号】 5
【页码】 30
【摘要】 文章对行政事实行为的概念及法律特征进行了阐释,并分析了行政事实行为与抽象行政行为、具体行政行为的关系,对行政事实行为的可诉性及审理中应注意的问题进行了探讨。
【全文】法宝引证码CLI.A.111464    
  在行政机关的管理活动中,存在着大量的行政事实行为(以下简称事实行为)。由于这些行为不发生法律效果或不直接发生法律效果,因而没有引起法学界的足够重视,以至于对其缺乏深入的研究,影响了行政执法及司法审查的开展。因此,重新认识这些行为的法律特征及其可诉性等有关问题,具有十分重要的现实意义。
  一、事实行为的概念及法律特征
  目前,学术界对事实行为的概念及法律特征主要有以下几种表述:
  1.“事实行为,谓不发生法律效果,或虽发生法律效果,然而效果之发生,乃系于外界之事实状态,并非由于行政权心理之状态。”{1}
  2.事实行为不直接发生法律效果。“所谓事实的行政行为,是指行政机关作出的行政行为,不直接发生法律的效果。”{2}
  3.事实行为是行政机关在行政执法中的方法、手段或措施。“在行政措施中有法律行为、事实行为、纯政策性行为。”{3}
  4.事实行为不具有法律的强制性。“法律行为意味着相对人不服从该行为时必定伴随一定的制裁后果,而事实行为则不具有法律的强制性。”{4}
  综合以上观点,事实行为就是行政主体在执法活动中的行为,它不以公共权利为依据,不具有法律效力,不能引起行政法律关系的发生、变更和消灭,不产生或不直接产生法律效果。
  笔者认为,在当时的情况下,学者们对事实行为的概念及特征的表述,无疑是正确的。但随着我国法制建设的推进,新的法律法规的颁布实施,一些事实行为纳入了法律规范,使其性质发生了变化,由此引发了一些值得思考的问题。如《行政处罚法》第59条规定,行政机关使用或者损毁扣押财物,对当事人造成损失的,应当依法予以赔偿。这就把行政主体使用、毁损扣押财物这一事实行为纳入了法律调整,规定了行政主体应承担的法律责任,明确赋予相对人赔偿请求权,从而引发了行政机关与相对方的行政法上的权利与义务关系。这就突破了事实行为不产生或不直接产生法律效果的界定。又如公共权力,过去一般理解为制裁权,但在现代法治国家,更多的表现为影响力,表现为职权与职责的实施。行政指导这一被中外学者公认的典型事实行为,有的国家是作为行政主体应尽的职责而作出明确规定的,我国甚至在《劳动法》、《农业法》等法律中对此作出规范,成为抑制某些社会组织损害社会利益的非强制性的行政措施。这些有法律根据的行政指导或无法律根据的行政指导,当前已成为同行政命令、行政裁决等并驾齐驱的重要的行政管理手段,它以劝告、希望、建议等形式对相对人直接发出信号,表明政府的意图,引导相对人按政府的意图去做,对相对人实施软约束,是我国行政执法的组成部分。可见,随着我国法制建设的推进,过去一些非法律行为受到了新的行政法律的规范,转化为法律行为,传统的事实行为的概念已经不能包容当前社会中事实行为的表现形式和恰当地反映其内在本质,必须重新认识其概念及法律特征。
  笔者认为,事实行为是指行政主体在行政管理活动中作出的抽象行政行为或具体行政行为过程中实施的对相对人不具有确定力、强制约束力、执行力的细节、方法、手段。其法律特征主要体现在主体的特殊性,行为的职务性、服务性、不规则性,程序上的前置性和辅助性。
  1.事实行为的主体是行政机关及其工作人员。具体地说实施事实行为的主体是依法设置的行政机关、法律法规授权行使行政职权的组织。行政机关的公务人员、法律法规授权的组织的工作人员及行政机关委托的组织或个人以行政主体名义实施行为视为行政主体的行为。
  2.事实行为是行政主体在行政管理活动中执行职务或与职务相关的单方行为。这是针对其行为的职务性和区别于行政主体实施民事行为而言的。行政管理活动是行政主体执行法律管理社会行政事务,施加于管理相对人的一种影响力和支配力的活动。学者们把行政活动分为两类:一类是权力活动,如课征赋税、许可、禁止某种行为、取消某种资格等;另一类是非权力活动,如希望、建议、劝告、指导性计划等。无论是权力活动还是非权力活动,行政主体往往最终需通过作出具体行政行为或抽象行政行为来实现管理目标。
  3.事实行为是行政主体在行政管理活动中作出的抽象行政行为或具体行政行为的细节、方法、手段或措施。这是针对事实行为的状态、外在表现形式而言的。这些方法或手段,有的是由法律所设定的,如调查取证中的行为;有的则是行政主体自行设定、根据客观需要即时自行决断的。这些行为一般没有独立的状态,具有不规则性,表现为一种客观的事实活动,或者说它往往只表现行政主体的事实活动——一种具体的动作,如行政机关的文件收发、资料保管、记录复印等。
  4.事实行为虽不直接设定相对人的权利与义务,但亦有一定的目的性,对其实施终了的行政行为表示意思,起着前置、辅助作用,使其主行为产生法律效果;或者通过其作用指向的对象的客观变化,体现其法律效果,如公民被殴伤导致与行政主体产生行政法上的赔偿关系。
  5.事实行为仅针对特定的事项或特定的人,它本身不具有法律上的确定力、强制约束力、执行力。
  二、事实行为与抽象行政行为、具体行政行为的关系
  从范围上说,事实行为包容于抽象行政行为、具体行政行为之中,是抽象行政行为、具体行政行为的组成部分。前文已经说过,抽象行政行为与具体行政行为是由若干事实行为组成的,是事实行为转化的最终表现形式。特别是就事实

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}(台)林纪东.行政法(R).台湾:三民书局,1988.290.
{2}刘永安.行政行为概论(M).北京:中国法制出版社,1992.58.
{3}王连昌.行政法学(M).北京:中国政法大学出版社,1994.127.
{4}应松年.行政行为法(M).北京:人民出版社,1993.571.
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