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【期刊名称】 《河南省政法管理干部学院学报》
圆明园湖底防渗工程环评报告书审批问题的法律思考
【作者】 汪劲【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 环境标准法【期刊年份】 2005年
【期号】 5【页码】 46
【全文】法宝引证码CLI.A.1148150    
  在圆明园管理处补办了环境影响报告书后,轰动全国的圆明园东部湖底防渗工程争议案终于在国家环保总局突然决定同意《圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书》(以下简称“圆明园环评报告书”)结论并提出了全面整改要求后嘎然结束。这一结果的做出,既未像公众和环保团体想像的那样在依法举行听证会后再行决定,也未像习惯于中国政治走“中庸路线”的人所想像的那样在防渗膜上戳几个窟窿处理了之,而是依据了圆明园环评报告书的结论。
  尽管各界对圆明园环评报告书议论各异,但在比较国内几个有重大争议建设项目的环评报告书后,我认为圆明园环评报告书无论在编制的方法和评价的内容,还是在最终得出的结论方面,都是客观的和正确的。
  一、圆明园湖底防渗工程事件凸显我国环评制度中存在着诸多问题需要改进
  为什么经国家环保总局批准的、各方反映均较为良好的环评报告书还会引起众多学者的质疑呢?
  我认为,问题的关键并不在于圆明园环评报告书的编制和审批行为本身,而在于我国现行环评制度本身还存在着许多重大的缺陷需要改进。
  (一)环评报告书编制和审批均缺乏对项目环境影响所可能带来利害关系冲突的判断
  在世界各国,对于建设项目环保审批的主要依据均为环境影响报告书,它是一种以定量和定性的方法详细描述并评价项目方案可能引发的环境影响、利弊分析及其对策措施的科学论证文书,目的在于为环境行政决策提供科学依据。鉴于环境影响的后果直接涉及公众的环境权益、参与主体也较为特定,为此各国立法均将环评报告书审批视为一种整合性的许可审查制度,并将其作为特殊行政程序对待。
  然而,在我国《环境影响评价法》和《行政许可法》施行前,我国各类环评法律文件和技术导则只将环评作为一项科学试验工作对待,均未要求环评报告书编制单位对项目方案所涉及公众合法权益进行深入分析。这样,无论是环评报告书的编制还是审批,均没有确立考量公众合法权益的具体判断标准。因此,当出现各方意见分歧严重且各有专家意见支持时,政府部门的技术官僚们就可以利用自己手上的权力及其以背负的“专业背景”为由作出对自己仕途有利的选择。
  而在《环境影响评价法》和《行政许可法》施行后,当环保审批事项涉及公众合法权益争议时,环保部门有义务就审批事项可能涉及的权益侵害一并考虑,然后才能作出决定。否则,对项目方案做出批准决定的环保部门就可能面临公众的行政复议并可能引发行政诉讼。
  从圆明园东部湖底防渗工程所争议的问题、结合经补办的圆明园环评报告书有关评价结论和建议分析,我认为,无论是环境影响报告书的编制还是审批,都应当将项目实施后因环境影响而导致社会关系发生的变动一并加以预测、分析,提出对策建议。否则,即使项目进行了环评工作,其结果也只能将其纳入统计的数据,而根本起不到任何防患于未然的效果。

我我我什么都没做


  (二)环评报告书的范围和评价对象的确定缺乏具体规定
  按照环评技术导则的规定,任何环评都需要先编制环评大纲,经批准后才能进行具体的环评工作。但是,从清华大学接受编制环评报告书直到最后完成提交,只有大约不到一个月的时间。在这么短的时间内要完成一项基本数据缺乏或者已遭破坏的已建工程的环评工作,难度可想而知。
  虽然圆明园湖底防渗工程是导致事件发生的起因,以圆明园湖底防渗工程为对象进行环评是无可厚非的。但由学者们所指出圆明园环评报告书涉及范围太窄,的确是从整体上正确评价这一事件对圆明园周围环境的实际影响的关键问题。
  这一点表明,在决定环评报告书的评价对象和范围等具体环评工作的具体作为方面,法律和技术规范留给编制单位和审批机关自行裁量的余地还是很大的。当然也就难免引起他人对环评报告书的争议。
  (三)项目审批各行政主管部门之间缺乏程序制约与荒唐的补办程序规定
  依照《环境影响评价法》规定:“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。”然而,包括2005年年初国家环保总局责令停建的30个违法开工项目在内,圆明园湖底防渗工程也属于违法开工建设项目。
  为什么在法律已有明确规定的前提下,依旧会有那么多的违法项目存在呢?我认为问题出在两个方面:
  第一,是项目审批各行政主管部门之间缺

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