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【期刊名称】 《人民检察》
检察机关预防职务犯罪工作与经济社会创新发展
【作者】 吴建雄刘清生等【分类】 检察院
【期刊年份】 2013年【期号】 24
【页码】 41
【全文】法宝引证码CLI.A.1189617    
  编者按:习近平总书记提出“预防职务犯罪出生产力”的重要论断,标志着职务犯罪预防工作进入了新的发展阶段。如何贯彻落实习总书记重要指示,遏制社会转型过程中一些地方和领域职务犯罪案件高发多发态势,在防止、控制和减少职务犯罪上见成效,是我们面临的一个时代课题。为更好地以“预防职务犯罪出生产力”为指针,推动职务犯罪预防深入有效开展,我们以湖南省安乡县职务犯罪预防的实践为样本,邀请有关专家学者和实务界人士就相关问题进行探讨。
  主持人:张建升(人民检察杂志社副主编)
  特邀嘉宾:吴建雄(中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任)
  刘清生(湖南省常德市人民检察院检察长)
  魏建文(中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心研究员)
  肖世杰(广州大学人权研究中心教授)
  饶力明(湖南省人民检察院职务犯罪预防处处长)
  文稿统筹:罗欣
  问题一:检察机关、法治与社会发展
  主持人:根据马克思主义唯物史观,法律为上层建筑的重要组成部分,由经济基础决定,同时又反作用于经济基础。经济秩序与法律秩序关系密切,市场经济也是法治经济。您如何看待法治工作在市场经济发展中的基础性作用?检察机关应如何运用法治思维和法治方式服务经济、社会发展?
  吴建雄:市场经济发展需要安定有序的社会环境、诚实守信的经济环境、清正廉明的政务环境、公平公正的司法环境,这些都要通过法治的规范性、稳定性、强制性和长期性才能实现。因此,如果离开了法治,市场经济发展就无从谈起。从这个意义上说,市场经济就是法治经济,法治工作在市场经济发展中的基础性作用即在于此。人民检察院既是法律监督机关又是司法机关,通过强化批捕起诉职能,打击破坏市场经济秩序的刑事犯罪;强化查办和预防职务犯罪职能,优化市场经济建设的管理环境;强化司法救济职能,平等保护市场经济主体合法权益;强化矛盾化解功能,营造和谐友好的民生环境。在打击、保护、预防、救济四位一体的我国检察司法模式中,就市场经济发展而言,对职务犯罪的查办和预防具有十分重要的意义。因为职务犯罪的危害导致生产力要素中的一批引领者、垂范者、管理者、组织者发生蜕变,成为市场经济的破坏基因,危及社会诚信、社会稳定,扰乱经济秩序,通过依法查办和有效预防职务犯罪可以阻隔公职人员向职务犯罪蜕变,促进市场经济运行管理的廉洁高效,为市场主体公平参与竞争创造良好的外部环境,保障社会主义市场经济健康有序地发展。
  魏建文:从现代市场经济发展的历程看,没有任何一个国家可以在缺乏法治保障的情况下,实现经济的可持续发展。从历史发展过程来看,虽然市场经济与法治的出现并非完全同步,但实践证明,现代市场经济发达国家往往都有健全的法治作为支撑和保障。法治为市场经济发展发挥基础性作用,主要是通过立法为市场主体提供指引自身行为以及预测他人行为的规范,通过执法为市场主体公平公正交易提供条件,通过司法为市场主体在市场交易中发生的纠纷提供救济,最终为市场交易创造公平有序的秩序,从而节约交易成本。总之,法治的多重功能,不但可以弥补市场失灵的缺陷,也可以为市场经济的发展起到规范、保障、引领、推动等不同作用。
  检察机关作为上层建筑的有机组成部分,其本身并不直接创造经济效益,但它是我国法治建设的重要主体,可以为经济、社会发展提供法治保障。检察机关应当立足于宪法和法律规定的职能定位,运用法治思维和法治方式,自觉把检察工作摆到经济社会发展全局中来谋划和推进,为经济、社会发展提供充分有力的司法保障;严厉打击各种危害经济、社会发展的刑事犯罪,维护好经济、社会发展秩序;强化法律监督职能,促进严格执法和公正司法,真正为经济、社会发展营造良好的法治环境。
  刘清生:市场经济呼唤、催生法治,而法治是良善市场经济而非权贵市场经济的保障和基础。我国改革开放后走向繁荣市场经济,根本原因是从意识形态管控走向了法制治理,现在正从法制走向法治。逻辑上看,市场经济要求权力退出市场,依靠规则引导市场;同时市场的活跃需要市场主体的活力,而这又依赖于主体权利的保障和充分行使;而规则之治、权利保障、公权约束正是法治的根本价值,也是法治对市场经济的基础性作用。在法治经济和市场经济背景下,检察机关预防职务犯罪实际上是反腐败和约束公权力手段的前置。
  肖世杰:人民检察院作为国家司法机关,首要职能是应当为国家的经济发展保驾护航,通过打击破坏社会主义市场经济秩序的非法行为,以及充分行使法律监督权,为市场主体创造一个公平的、稳定的外部环境,打造和谐融洽的、可预期的市场关系与市场秩序,这便是“市场经济就是法治经济”之命题的题中应有之义。实践证明,只有法治才是构建和谐的社会秩序与理性的市场秩序的必经之道,也只有法治才能为社会各界和社会各阶层所接受。因此,运用法治思维和法治方式解决市场经济与社会发展中出现的各种问题,对于各级国家机关及其工作人员均是极其必要的。具体到人民检察院,一方面要充分发挥示范作用,在其行使职权的过程当中,一定要严格依照宪法法律规定,依法独立行使检察权,致力于运用法治思维与法治方式处理问题,培育良好的法治氛围与法治文化;另一方面,对于国家机关及其工作人员的违法行为,检察机关必须充分发挥其检察监督职能,坚决予以及时纠正直至立案查处,为市场主体打造良好的外部环境,保障各市场主体公平参与竞争,从而促进市场经济健康有序地发展,最终保障社会主义现代化建设的顺利进行。
  问题二:预防职务犯罪与生产力发展
  主持人:有效预防职务犯罪可以促使掌握公权力的公职人员知法、守法、用法,营造良好的社会关系和秩序,进而有利于促进生产力的提高,您怎样理解预防职务犯罪与生产力发展之间的关系?有观点认为,湖南省安乡县土地综合整治投资总额4.2亿元,未出现违纪违法现象,按该地区土地综合整治职务犯罪发生概率,相当于避免了6个以上干部落马,这无疑是对生产力第一要素——劳动者的最大保护,您如何看待这一问题?
  通过预防职务犯罪,促使公职人员依法履职,就可以保证其作为劳动者这一要素功能得到发挥,同时,也可以使另外两大生产力要素在公权力影响下得以充分发挥自身作为。当生产力三大要素都能有效发挥作用时,生产力就会得到发展。
  吴建雄:预防职务犯罪出生产力,是从价值层面对预防职务犯罪工作的效果、功能和意义所做的正面肯定和判断。这一论断以经济社会生产力的发展为标准,以职务犯罪对经济社会生产力的破坏为基点,以预防职务犯罪达到对经济社会生产力的保护为预期,通过积极的预防工作,控制和避免职务犯罪现象的发生和蔓延,从而降低因为职务犯罪而对经济社会生产力所造成的阻碍和破坏,通过预防保护正能量来抵御职务犯罪破坏负能量,在保护与破坏的博弈中实现“出生产力”的价值目标。对安乡县土地综合整治预防效果进行评估得出避免6个以上干部落马的结论的观点,虽有值得商榷之处,但这是对预防效果量化的一种尝试,比当下用不确定性的预防工作数量来代替预防效果评价要科学得多,为解决长期困扰预防效果评价虚化的问题提供了一种新的视角和思路。其正当性在于检察机关的职务犯罪预防工作,目的不在于讲了多少课、提了多少建议、写了多少分析报告,而在于预防了多少职务犯罪,也可以说保护了多少干部。因此,我认为要落实总书记“预防职务犯罪出生产力”的指示,必须确立切合实际的预防工作效果的评价标准,切实改变当下预防工作评价以形式代替效果的现状。
  刘清生:我认为,良善的预防职务犯罪机制对生产力有如下益处:一是构建诚信市场经济。贿赂行为是对诚实信用规则的严重损害,一个不讲诚信的市场经济是伪市场经济,会极大地影响生产力的发展;二是降低交易成本。基建项目腐败案中往往存在巨额贿赂,而这一笔资金实际上增加了交易成本;三是保障质量。豆腐渣工程绝大部分与腐败有关,并且造成了人力物力财力的极大浪费和损失,从某方面讲这是市场主体主动或被动将贿赂即交易成本转嫁给市场所致。四是对劳动者的保护。商人、工人是劳动者,公务员也是劳动者,公务员在参与市场经济中,一是行政管理者,二是市场主体。检察机关查处职务犯罪肯定是好事,但不可忽视的是,有多少个家庭破裂,有多少干部从此前途尽毁,有多少经济损失不可挽回。如果说职务犯罪侦查是一个帕累托改进,那么职务犯罪预防就是一个帕累托最优,它可从源头上避免上述种种损害。
  魏建文:生产力是人类征服和改造自然的客观物质力量。决定生产力高低的因素有三个:劳动者、生产资料与劳动对象。劳动者是具有一定的生产能力、劳动技能和生产经验、参与社会生产过程的人,既包括体力劳动者,也包括以各种方式参与物质生产过程的脑力劳动者,在生产力发展过程中起主导作用,属于第一生产力要素。掌握公权力的公职人员通常具有较高的知识技能和素养,应属于高素质的劳动者。一方面,公职人员自己作为生产力要素,在生产力发展过程中起主导作用;另一方面,公职人员通过手中掌握的公权力,可以决定生产资料的取得和分配,影响劳动对象经过劳动加工后的成果的分配。换言之,作为.劳动者的公职人员可以利用职权影响生产力三要素中的其他两大要素。因此,通过预防职务犯罪,促使公职人员依法履职,就可以保证其作为劳动者这一要素功能得到发挥,同时,也可以使另外两大生产力要素在公权力影响下得以充分发挥自身作为。当生产力三大要素都能有效发挥作用时,生产力就会得到发展。从这一逻辑上看,职务犯罪预防能够促进生产力的发展。
  通过不断加强职务犯罪预防,安乡县土地综合整治未出现违纪违法现象。这正是表明了通过检察机关的职务犯罪预防,避免了土地综合整治中干部的落马,保护了生产力要素的主体——劳动者,同时也促进了土地等生产资料得到公平合理配置,充分发挥了生产资料自身作用,促进了生产力的发展。因此,我认为安乡县这一案例是职务犯罪预防出生产力的有力证明。
  肖世杰:坚持并贯彻落实“预防职务犯罪出生产力”,就必须转变传统职务犯罪预防工作注重“以惩治促预防”或“以重罚代替预防”的指导思想,创新职务犯罪预防机制,将职务犯罪预防的重点调整到事前预防而不是事后惩罚上来,坚持“惩治腐败是成绩,预防腐败更是成绩”的理念,积极开展预防工作,把保护、教育、挽救干部,堵塞制度漏洞、积极整章建制作为检验职务犯罪预防成效的重要指标。唯有如此,才能通过对职务犯罪的有效预防,实现其对生产力的有效促进。关于职务犯罪预防对生产力的促进与发展,至少有以下两个方面的意义。第一,通过职务犯罪预防工作的积极开展,便可能如上述安乡经验那样有效避免一些领导干部违法违纪,使其在社会主义建设中积极发挥正能量。从这个意义上说,职务犯罪预防无疑是对生产力第一要素——劳动者的最大保护,从而也利于生产力的保护与促进。第二,通过职务犯罪预防,有效落实总书记“把权力关进制度的笼子里”的指示精神,使权力受到驾驭,权利得以伸张,权利与权力各得其所、各安其分、相互促进,为社会主义现代化建设创造一个良好的外部环境,促进社会主义现代化建设健康有序进行,最终才能将我国建设成为一个生产力发展、经济上富足、社会关系和谐、全体人民幸福的小康社会。
  饶力明:预防职务犯罪与出生产力的关系,是预防职能活动与预防工作效果的关系。没有预防职能活动就没有预防工作效果,而没有预防工作效果的职能活动,无疑是没有价值的。预防职务犯罪出生产力,内含着防止了、减少了、控制了职务犯罪的意蕴,昭示所有的预防措施和手段,都必须在减少和防止职务犯罪发生上见成效。否则,预防口号再响,预防形式再多,也体现不了出生产力的根本价值。安乡县职务犯罪预防的实践,是推进职务犯罪预防工作效能化的具体体现,就是要求预防工作要紧紧围绕预防干部落马这一具体目标,在优化工作质量上下功夫,切实做到查办案件准确有力,查找“漏洞”秋毫不离,建章立制有的放矢,警示教育入情入理,调研分析实事求是,对策建言切实可行。通过每一起案件预防措施的有效落实,防止同一类案件在同一单位重复发生,促使从发案单位到相关行业、系统产生抑制犯罪的正能量,以抵御滋生犯罪的负能量,实现遏制犯罪,减少犯罪的价值目标。
  问题三:职务犯罪工作机制与工作成效提高
  主持人:职务犯罪是社会的毒瘤,预防职务犯罪是在检察机关反腐败实践中催生的产物,经过二十多年的发展探索,已经成为检察机关的重要职能之一。职务犯罪预防作为检察机关的法定职责,结合安乡县职务犯罪预防的实践,您认为检察机关在这方面可以有哪些创新的思维和做法?应如何衡量并提高预防职务犯罪工作成效?
  要正确认识预防工作刑事司法属性,防止政治热情下的工作错位,坚持以法定职责和法律边界为本位,将司法预防融入国家惩治和预防腐败的体系之中。
  刘清生:安乡县预防职务犯罪的主要经验可以归纳为五个结合:党委领导和检察引导相结合、检察机关能动性与预防单位主动性相结合、理念创新和手段创新相结合、专业预防与社会预防相结合、点上实践与面上推广相结合,其中有几点做法较有创新性。一是信息共享制度:国土部门及时向检察机关通报重大工程建设、大额资金使用、违法案件查处,检察机关及时向国土部门通报案件查办情况及发案原因、规律;二是重点建设项目预防职务犯罪信息系统:该系统能使检察机关第一时间发现土地整治全部流程的具体情况,实现预防职务犯罪全程、动态、实时监控;三是监督预防网络:县、乡、村三级均建立了监督预防网络,且设立了30多个工作联系点,每个点聘请一至两名联络员,减少了监督盲区。值得提出的是,完善重点建设项目预防职务犯罪信息系统,是提高工作成效的重要方法之一,它也是常德市检察机关技术强检的重要内容。目前该系统主要功能是进行监控,还处于预防初级阶段。
  魏建文:安乡县检察机关建立预防职务犯罪检政衔接机制,是一项重要创新,实践效果明显。在机制创新方面,要切实转变思路,把用行政手段推进“大预防”工作转变到用法治方式实现“小预防”效果上来,即以降低减少职务犯罪为目标、以专业化为主导、以法制化为保障的司法预防新机制。具体可以着重从以下方面努力:建立健全职务犯罪预防工作协调机制,加强与其他行业、部门或单位的联系、沟通和协调;建立健全侦防一体化机制,加强自侦部门与预防部门在日常工作联系、情况通报、信息共享、案件分析、案件移送、预防介入等环节协调配合,实现信息资源共享,人力资源合理配置,侦防整体功能最优化和侦防效益最大化。
  到底以什么标准来衡量职务犯罪预防工作的成效,目前仍然存在争议。检察机关内部也缺乏科学合理的评价标准。我认为,职务犯罪预防其最直接的目的就是减少、遏制职务犯罪的发生,因此,衡量职务犯罪预防工作成效的一个重要标准应当是一定时期一定地区内职务犯罪的发案率。发案率高必然表明职务犯罪预防效果弱。当前,我们要进一步围绕大局,推动健全党委牵头领导,纪检、监察、检察、审计、组织、公安、法院等职能部门协调互动的职务犯罪预防网络,加强侦防一体化建设,突出预防重点,建立健全职务犯罪预防考评机制,不断提高职务犯罪预防工作成效。
  肖世杰:加强和改进新形势下的职务犯罪预防工作,必须适应经济社会的发展需要,把握职务犯罪预防工作的基本运行规律,适时地进行机制创新。当然,在现有制度框架未能得到实质性改变的情况下,职务犯罪预防机制创新确实存在较大的局限性。湖南省安乡县人民检察院在职务犯罪预防工作中,较好地在当前的制度框架之下探索了职务犯罪预防工作的机制创新,取得了良好效果。安乡县职务犯罪预防工作的实践证明,要把预防工作做实做强,以下三个方面的工作机制相当重要。其一,必须突出重点,这是检察资源有限性的内在要求,也是职务犯罪发案规律使然。安乡县院选准惠及民生的土地综合整治建设这一重点领域,十年如一日,集中资源,持续发力,既服务和保障了经济社会发展大局,

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