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【期刊名称】 《法治研究》
灾害法学基本问题思考
【英文标题】 Discussions on the Basic Problem in the Science of Disaster Law
【作者】 方印【作者单位】 贵州大学法学院{教授}
【分类】 安全法学
【中文关键词】 灾害法学;定义;价值;学科定位;方法;体系;现状
【期刊年份】 2014年【期号】 1
【页码】 85
【摘要】

我国是多灾之国,怎样实现灾害法律防范与救助,使防灾减灾走上法制化道路,是摆在国人面前的重要课题。防灾减灾法治实践迫切需要建立一门法律分支学科——灾害法学。笔者通过对灾害法学的含义、价值、学科定位、方法、体系及现状等基本问题进行分析,认为灾害法学是一门相对独立的法律分支学科,是一门需要整合灾害法学界力量,通力合作去进一步完善的法分支学科。

【全文】法宝引证码CLI.A.1189646    
  
  在现代灾害多发与人权意识高涨并存时代,对灾害问题进行法律思考是必要和紧迫的。对个体而言,历史上发生的巨灾剥夺无数人的自由、生命、健康和财产;对国家而言,巨大灾害制约着受灾国国民经济的持续发展,损害了该国的综合国力;对社会经济发展而言,影响了社会安定和社会和谐,严重阻碍了经济的健康持续发展;对政治而言,影响了政治稳定,极端考验执政者的治理理念与风险挑战应对能力。可见,自然灾害风险尤其是巨大自然灾害风险的影响力与危险性之大。由此,如何防灾减灾是一个事关人类幸福生存与可持续发展的重大课题,进而如何有效地进行防灾减灾应成为各门学科重点研究对象之一。纵观各学科领域的专家学者对防灾减灾问题的关注与研究,发现自然科学家、社会学家、经济学家、管理学家、历史学家、心理学家、教育学家等对防灾减灾问题给予极大的关注,并投入了许多精力进行了研究。那么,法学家或者法律家应该以怎样的姿态介入,才能在防灾减灾法律制度设计上有助于促进或实现灾害的有效防范和必要救助?灾害法学研究之路究竟应怎样走?防灾减灾法是否为一门独立的法学科?应如何去构建防灾减灾法律体系大厦?这些问题已经摆在法学家们的面前。进言之,对防灾减灾问题进行全面、系统、深入地法律思考,是法学家们应该肩负的社会责任与历史使命。对灾害法学基本问题,比如定义、价值、地位、方法、体系以及现状等进行思考是灾害法学界应当完成的一个重要学科建设课题。笔者通过文献搜索,发现目前对灾害法学基本问题进行分析的论文仅有两篇[1],这两篇论文尽管说明了一些问题,但随着灾害法学界研究水平的不断提高,理念、制度与技术的不断进步,已有文献的分析框架需要作进一步的修补完善。本文现就这些问题作如下的探讨。
  一、灾害法学的概念
  灾害法学,是指对严重影响人类生存与发展的自然灾害,国家、政府、社会组织以及公民个人应如何有效预防、抗击以及救助等问题进行全面、系统、深入地法律思考的一门法学科。简言之,灾害法学,就是以人类防灾减灾活动作为研究对象的法律科学,或者可以概括为就是以防灾减灾法律现象或防灾减灾法律[2]问题为研究对象的法律科学。
  公共权力的行使和国家责任的确认必须以法律为依据是现代法治国家的一个基本要求。灾害尤其是重大自然灾害是人类社会共同的抵御对象,因此对于国家与政府而言防灾减灾活动应属于社会公共事务领域。由于公民个人抵御灾害尤其是抵御重大自然灾害的能力非常有限,因此防灾减灾主要依靠公共力量的推动。于是,防灾减灾的指导思想、基本原则和必要应对措施也必须依法加以确定才能成为社会共同体的有预期效应与科学评价标准的行动指导。即,通过法律制度的协调,整合各种社会力量,可以最大限度地发挥防灾减灾的经济效益、社会效益以及生态环境保护效益。而要实现上述重大目标,法学界开展以避免或减轻自然可能对人类产生的不利影响为目的的法律规范设计、运行及评价的理论与实务研究是必不可少的。[3]
  二、灾害法学的价值
  第一,有利于基本人权保障。人类社会的发展历史,同时也是人类社会同自然灾害不断抗争的历史。从这个意义上讲,人类历史就是一部灾荒史。现在,随着自然灾害对人类危害的不断扩大,人们越来越认识到必须借助于制定完善的法律制度,利用法律制度的强制性和规范性才能有效进行防灾减灾活动。国际社会公认,个人生命、自由、安全、健康与财产是基本人权保障的重要内容。灾害法学研究把“尊重自然、以人为本、预防为主、防抗救相结合”的灾害防治思想作为基本理念,通过规范对人与自然之间的利用与被利用关系和人与人之间的防灾减灾关系,从而实现系统的、立体的防灾减灾法律体系,最大限度地做到灾害防减,从而有利于个人生命、自由、安全、健康与财产即基本人权的保障。从宪政角度观察,在我国防灾减灾活动中,最容易忽略的一个重要问题,就是如何规制政府权力、保障公民权利的问题,要平衡好两者的关系,就需要对行政主体的防灾减灾义务进行全方位的研究,早在1938年,德国学者福斯多夫就明确指出:生存照顾乃是现代行政的任务。[4]生存照顾在宪政意义上就是基本人权的保障,因此灾害法学通过对政府防灾减灾主导行为中权利义务问题的研究,可使灾害防减活动得到有效开展与顺利推进,最终有利于基本人权的保障。再者,公众的防灾减灾知识技能、灾害风险意识与灾害防治效果有很大关联,在一定程度上也影响基本人权的自我保障。这些问题涉及到如何去规范与提升社区防灾减灾能力建设的问题,因而需要灾害法学者去深入研究。总之,科学已经证明,包括自然灾害风险在内的所有风险,都可以因为制度合理化与新技术的投入而减少缩小,进而最终利于基本人权的保障,而制度合理化的规范化构建与新技术投入的激励性保障是灾害法治的重要使命,因此加强灾害法学学科建设无疑有利于灾害风险社会语境下的基本人权的保障。
  第二,有利于生态文明建设。从经济学角度来看,忽视自然规律而盲目追求建设速度会导致本可以避免但未能避免的灾害损失,无疑是一种严重浪费。因此,如果没有一种综合的系统的灾害法学理论体系的指导,防灾减灾法律制度的制定和实施就会缺乏系统性和科学性,从而无法对建设领域违背自然规律或者不适应自然环境的行为进行有力的规范,必然不利于生态文明建设。灾害法学的重要目标之一就是实现人与自然关系的最优平衡,从过去只注重末端救济的规范到注重末端救济规范与前台治理规范相结合,使人类活动以不引起灾害或者在人类科学预见的灾害中不受到重大损失为原则,从而有利于生态文明建设。从生态环境变迁的角度研究自然灾害的法律规制是灾害法学研究的一个新趋势。比如在清朝时代的我国台湾地区,由于其自然环境遭受前所未有的破环,成为那时台湾地区自然灾害频发的重要原因之一,致使清代台湾地区出现了“无年不灾”的情况。以古为鉴,要防减灾害损失,就必须注重合理利用自然资源,保护生态环境。[5]可见,加强灾害法学研究与建设有利于生态文明建设。
  第三,有利于社会的和谐。社会的和谐是人类社会幸福生存与可持续发展的必要条件。社会和谐包括人与人之间的关系和谐以及人与自然之间的关系和谐这两个方面。而灾害法律制度的规范对象既包括人与人之间在防灾减灾问题上的社会关系(单凭公民个人行为不但无法有效对抗自然灾害,甚至在自然灾害发生时,多个个体之间也完全可能基于自身狭隘利益的考虑,从而扩大灾害原本可能造成的损失,因而必须规范人与人之间的防灾减灾关系),又包括人与自然之间的关系(人类合理利用自然,最大限度地遵循自然规律,是最大限度减轻灾害的必要条件,因此必须规范人类与自然之间的利用与被利用关系,以求最大限度的防灾减灾)。因此,通过灾害法学研究,可以对灾害法的制定和实施及其评价提供科学的理论指导,从而更好地规范人与自然之间的利用与被利用关系和人与人之间的防灾减灾关系,为社会秩序的和谐构建提供有力支持。
  第四,有利于国家安全与发展全局。依法有效开展防灾减灾工作,象征着一定的国家安全与可持续发展价值,健全完善的灾害法制体系有助于社会安全感和民众幸福感的形成。我国权威防灾减灾专家郑功成教授指出,我国大多数城市是不设防城市,乡村更是不设防乡村,大多数城乡居民家庭除了防盗意识基本上不考虑应对自然灾害与事故灾害,灾害或风险意识淡薄仍然是城乡居民中的普遍现象。但在财富持续增长、生命日益珍贵的条件下,安全问题已经成为十分重要的民生诉求。[6]如果我国不从法治战略高度正视公众灾害或风险意识淡薄的现实及其不良后果,不从法治战略高度重视公众日益提升的安全诉求,灾害问题的恶化就可能成为国家可持续发展进程中的重大隐患,重大灾难发生就可能导致公众集体心理危机,进而演变成为大的社会混乱与失控,最终危及国家安全与发展全局。因此,灾害法学研究通过对防灾减灾法治战略思维、价值理念、基本原则、基本制度等重大理论与实际问题的研究,为国家最高决策层提供综合防灾减灾法治战略思想,最终维护国家安全与发展全局。总之,重视依法防灾减灾,方是搞好国家深度安全与促进社会可持续发展的正途。
  第五,有利于促进防灾减灾国际合作。防灾减灾需要全球合作。防灾减灾国际合作,既有必要性,也有可行性。首先,诸多灾害具有国际性特征。在21世纪网络、经济国际化、全球化呈加速发展趋势这一背景下,人流、物流、信息流在全球范围快速便捷地流动,人们在充分享受到了地球村的空前便利的同时,也让许多重特大自然灾害和流行疫情迅速直接地波及其他国家和地区。其次,国内灾害的国际效应。一方面,重特大自然灾害后的灾民流动导致传染疾病向外扩散传播,从而危及周边国家安全和社会稳定;另一方面,一国内部自然灾害可能对国际经济与贸易产生严重影响。[7]因此,提高防灾减灾能力也是国际社会共同面临的重大课题。为此,灾害法学通过高度自觉地加强对防灾减灾领域的国际人道主义交流、合作,最终为人类共同防范和抵御自然灾害作出积极贡献。
  三、灾害法学的学科定位
  翻阅已有文献,不难发现普遍存在这样两种认识观念,即行政法学者认为灾害法学属于行政法学范畴,而环境法学者认为灾害法学属于环境法学范畴。那么,灾害法学究竟是属于行政法学范畴还是环境法学范畴,或者是属于别的范畴?这就牵涉到对灾害法学学科定位问题的认识。试问,灾害法学究竟能否成为一门独立的法学科?如果答案是肯定的,那么灾害法学究竟是一门具有什么性质的独立法学科呢?灾害法学的学科定位,对于灾害法学深入研究与灾害法制建设可持续发展来说,具有非常重要的意义,因而应当理性思考,作出科学回答。
  第一,灾害法学是一门交叉法学科。灾害,是指客观条件的突变给人类社会造成人员伤亡、财产损失、生态破坏的现象,或者说是以自然变异为主要原因所导致的人类生命、健康、财产损失现象。有人把危害人类生命财产和生存条件的各类事件统称为灾害。也就是说,其把由于社会矛盾的突变给人类造成的破坏和影响的现象也称为灾害,这种灾害实际上指社会灾害,比如地区性冲突、国家战争等。由于社会灾害涉及的条件更为复杂,且人为因素更多,纯粹是人类的非理性行为所致,与政治、文化、经济等诸多问题有很大的关联,因此灾害法学的研究对象一般不包括这类灾害(社会灾害)[8]。灾害法学研究的是与自然条件的突变有关的给人类造成破坏和不利影响的纯粹或非纯粹的自然现象,即自然灾害,就是人们通常所提到的“天灾”。有人根据其特点和灾害管理及减灾系统的不同,把自然灾害分为以下七大类:气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物灾害、森林灾害。也有人把自然灾害分为气象灾害、地震灾害、地质灾害、火山灾害、海洋灾害、生物灾害、火灾、核灾害等。不管怎样分类,自然灾害的共性主要有二:一是对人类生活产生不利影响,包括破坏人类生活或者有破坏人类生活安全的威胁;二是自然条件变化过程的极端性或者突发性。[9]法学,就是研究法律现象的学问,或者说研究法律问题的知识体系,它关注和面向的是世俗的社会生活,为人们在社会生产、工作和生活中产生的矛盾或冲突寻找到符合利益平衡原则的法律解决方案。就是说,法学研究必须以人的社会生活为关注对象,以规范人的活动为出发点,以合理平衡人们之间的利益为最终目标。而在灾害利益平衡问题上,人类的防灾减灾活动就是灾害发生与人的利益关联的切合点,即只有防灾减灾活动,才与灾害与人类的利益同时有关。那么,灾害法学,就是以防灾减灾活动作为研究对象的法学。因此,灾害法学研究防灾减灾法律问题,需要借助其他灾害学科,比如经济学、社会学、管理学、文化学、心理学、工程技术学、生态学等众多学科知识,通过理念创新与概念创新,提出具有法规范意义的术语、原则、规则、制度等。可见,灾害法学是一门交叉法学科。
  第二,灾害法学是一门综合法学科。与食品安全法、环境资源法、教育法等众多法律制度一样,灾害法也是由宪法、民法、行政法、刑法、经济法、诉讼法等多门法域规范组成,因而具有综合法的特点,由此,灾害法学科知识也是一门综合法学科知识的交叉集合体。
  第三,灾害法学是一门新兴的法学科。灾害法学科是一门在现代社会应运而生的年轻法学科,是一门新兴的法学学科;同时,它也是一门发展比较迅速的学科,是一门具有广阔发展前景的学科。
  第四,灾害法学是一门独立法学科。对灾害防减问题进行法律思考是必要的,基于现代法律科学逐渐分化与综合并存的现象,灾害法学发展至今已成为一门相对独立的法律分支学科。
  其正当理由在于:首先,从调整对象上看,灾害法学有自己的调整对象。一门法学科能否成立,首先是要看它有没有自己独到的研究对象。比如,宪法学的研究对象是宪法关系(国家权力规范与公民基本权利保障关系)、民法学的研究对象是民事法律关系(平等主体之间的人身关系和财产关系)、刑法学的研究对象是刑事法律关系(犯罪与刑罚关系)、行政法学的研究对象是行政法律关系(行政主体之间关系以及行政主体与行政相对人之间的关系)、环境法学的研究对象是环境法律关系(环境权力与环境权利之间的关系以及平等主体间的环境权利义务关系)、诉讼法学的研究对象就是诉讼法律关系(国家司法权力与诉讼主体权利之间的关系)、经济法学的研究对象就是经济规制法律关系(国家对有关经济行为主体的宏观调控与微观强制关系),等等。灾害法学也有自己独到的研究对象,那就是灾害法律关系(减灾防灾主体因减灾防灾活动形成的权利义务关系)。在灾害法律关系中,主体是国家党政机构及其有关部门、企事业单位、社会团体、受灾民众、其它组织及个人,客体则是各种自然灾害。其次,从已有的传统部门法学关系来看,至今尚无一个部门法学把减灾防灾作为自己的专门研究对象。如宪法学、民法学、知识产权法学学、法理学、刑法学、经济法学、诉讼法学等领域都没有专门针对灾害法问题进行研究。作为当代新兴的部门法学的环境法学(也称环境资源法学或生态法学),其只着眼于研究涉及到第二性灾害问题(也称第二性环境问题,或环境公害问题)的相关法律关系,仅限于对人类环境和自然资源保护问题的研究,虽然与防灾减灾有重要关系,但其并没有对事实上已经发生的灾害问题进行研究,尤其是几乎没有涉及到灾害发生后的减灾救灾环节以及灾后恢复重建等重大问题的研究。换言之,灾害作为一个法律问题,并没有全部被纳入现行环境法学的视野之内,更不要说全部纳入其他法学部门的研究计划中。毫无疑问,这是现行法学研究体系中的一个重大疏漏。鉴于灾害对人类社会生活产生的巨大负面影响,这个疏漏应当给予及时填补。填补的方式就是建立完整而又相对独立的灾害法学学科,使减灾防灾法律问题得到全面、系统、深入地持续研究。再次,灾害法学是以基本人权保障为出发点,以减灾防灾为中心任务的法学理论知识,它是现行法学学科体系大厦中的一个分支,但不局限于传统法学学科研究方法之内,它与灾害工程学、灾害哲学、灾害经济学、灾害社会学、灾害管理学、灾害行政学、灾害历史学、灾害文化学、灾害心理学、灾害医学以及系统科学等密切相关,不可分离。它需要以哲学、经济学、社会学、管理学、行政学、历史学、文化学、医学及系统科学等学科眼光去观察一切有关防灾减灾的法律问题,需要以法学思维与法律术语去借鉴、总结与回应其它社会科学发展的需要。从这个意义上看,灾害法学是一门新兴的交叉性的边缘性学科。总之,在一定意义上,灾害法学作为一门新兴的交叉性的边缘性学科,无不体现出对法学界关于防灾减灾法律问题的研究方法与理论知识创新意识及能力的挑战,无不提醒法学工作者身上应时刻肩负着为人类的未来安全所作不懈探索与努力的伟大使命。
  四、灾害法学的框架体系
  灾害法学,是对灾害法律问题进行全方位、立体化思考的学问。作为一门新兴的法学分支学科,它是动态的、开放性的。其体系大致应该包括以下内容。
  第一,灾害法理学[10]。自然灾害问题与人类行为之间的普遍联系性是灾害法理学需要研究的对象。灾害法理学不仅要回答法律为何不仅能调整人与人之间的关系这一问题,还应回答法律必须调整人与自然的关系这一问题。已有成果研究表明,法律之所以调整人与自然的关系,主要原因在于灾害法律是人们的防灾减灾行为的行为规则。人们的行为既可以作用于人,也可以作用于物(自然环境资源);作用于人的行为可以影响(形成、维持和改变等)人与人的关系,直接作用于人的行为除了直接影响人与人的关系外,还可间接影响人与物的关系;作用于物的行为可以影响人与物的关系,直接作用于物的行为除了直接影响人与物的关系外,还可间接影响人与人的关系。[11]总之,灾害法理学需要研究能正确指导防灾减灾法律基本价值理念问题。
  第二,灾害宪法学。人们都希望生活在一个安全的国家,都希望其基本人身和财产安全不仅不会受到政府随意侵犯,而且在受到其他私人威胁的时候可以指望政府的保护。作为一国根本大法的宪法应该对灾害防治问题作出原则性规定。我国《宪法》26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”(第1款)“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”(第2款)“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”(第3款)可见,我国宪法对灾害防治作出了原则性规定。那么,我国宪法关于灾害防治问题的这些原则性规定是否存在着不足呢?如果存在不足,应该怎样完善?这些问题是灾害宪法学者需要研究的重要课题。
  第三,灾害行政法学。主要研究减灾防灾行政机关的设置、权力和职责,行为规范,违法责任,责任形式,救灾动员的强制措施等。研究灾害补偿与国家赔偿的区别与联系,灾害补偿的主体、范围、方式和程序,补偿资金的筹备和管理等。提升公民的防灾减灾素质,将防灾减灾纳入国民教育与职业教育,开展全民防灾减灾教育与技能训练,重视防灾减灾科普宣传,树立全民灾害与风险意识,塑造科学的防灾减灾文化,营造全民防灾减灾的氛围等等,这些问题的解决都离不开政府的重视、主导与支持,为了依法推进诸如上述一类的政府防灾减灾工作的高效廉洁的开展,加强灾害行政法的学科建设就是法学工作者的一项当代使命。
  第四,灾害民法学。在没有自然灾害影响的日子里,作为民法基本法的《民法通则》、《物权法》、《合同法》、《担保法》、《婚姻法》、《收养法》、《

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