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【期刊名称】 《人民检察》
强化检警协作制约完善侦查预审机制
【作者】 杨司【作者单位】 山西省人民检察院{检察长}
【分类】 公安管理法【期刊年份】 2013年
【期号】 24【页码】 5
【全文】法宝引证码CLI.A.1189612    
  
  近一段时间以来,浙江张高平、张辉叔侄强奸案等数起冤假错案相继曝光,在社会上产生强烈反响。党中央对此高度重视,习近平总书记作出重要批示,要求政法机关坚守防止冤假错案底线,严格遵守法律程序制度,建立健全互相配合、依法制约的体制机制。中央政法委近期专门就防止冤假错案发文,严明办案机制、程序,实行办案人员终身负责制。笔者认为,冤假错案以及瑕疵案件之所以频频发生,根本原因在于现行办案体制机制存在缺陷,需要进行深刻检讨。从办案实践来看,错案出在审判阶段,问题主要出自侦查环节,与检察环节上的相关机制缺陷也息息相关。追根溯源,确有必要对现行的侦查体制和侦查监督制约机制作认真反思。
  一、现行侦查体制和侦查监督制约机制的基本状况
  按照修改后刑诉法的规定,刑事侦查权分别由公安机关、国家安全机关、监狱、军队保卫部门和检察机关行使,侦查监督权由检察机关统一行使。为行文方便,本文仅以公安机关与检察机关的关系为例。
  现行侦查体制确立于上世纪90年代末期。1997年6月,全国刑侦工作会议在石家庄召开。为了应对刑事案件高发态势,加强侦查破案力度、提高办案效率,会议决定改革侦查、预审分设的工作体制,实行侦审一体化,预审部门改为监管部门,专责在押人员管教和看守所管理,会议指出:侦审合并不是在侦查部门另设预审机构,而是要在侦查部门内部尽快实现立案、侦查、审讯、提请逮捕、移送起诉一体化。[1]次年侦审合一改革方案实施后,全国范围内,公安机关专门预审机构基本被取消,原预审职能划入刑侦、法制或监管部门。山西三级公安机关也实行了侦审合一。检察机关的案件侦查职责主要由职务犯罪侦查部门承担,也实行侦审合一体制。
  检察机关对于公安机关侦查活动的监督制约,主要有四种方式:立案监督、侦查活动监督、审查逮捕和捕后羁押必要性审查,主要由侦查监督部门承担;公诉部门在审查起诉工作中也可行使侦查活动监督职权。
  二、侦审合一侦查机制和侦查监督体制在防止冤假错案的底线上频频失守的原因
  案件质量是司法工作的生命线。证据是决定案件质量的核心要素。刑事证据的发现、收集、固定和保全天然地要求及时、全面、合法。取证越是及时、周密、规范,“案件事实清楚、证据确实、充分”的法定定罪量刑要求就越容易得到满足。在整个刑事诉讼进程中,一般而言,侦查阶段最为接近发案的时、空、人、事、物、态,正是查明案件事实,发现、收集、固定、补充证据的黄金阶段和主要节点。同时,侦查阶段也是最容易和最集中发生程序违法、侵害诉讼参与人权利的时间段。抓紧抓实侦查阶段的取证把关、程序审查和人权保障工作,无疑能为后续的批捕、起诉、审判工作奠定坚实的证据基础、提供有力的程序正当性保障。侦查工作在刑诉活动中的基础地位,客观上要求在公安机关侦查阶段有一套既能有效承接破案成果,又能切实发挥案件审核把关职能并且统一对接检察机关刑检业务,实现破案导向向定案导向有效转换的机制,以及能够按照这种机制独立运作的专门机构。实行侦审合一,则从指导思想和顶层设计层面取消了对侦查活动和侦查质量所应实行的专门、直接、同步、精细化的自我监督纠偏机制,如果检警双方再缺少有效的同步沟通协作和制约,那么绝大多数的案件瑕疵和缺陷就要拖延到审查起诉、审判阶段才可能被发现并补正。办案实践告诉我们,时过境迁,侦查中缺漏的重要、关键证据往往很难再被高质量地收集、固定起来,被非法程序和不当取证手段所“污染”的瑕疵证据也再难以被“清污”和补正,进而给起诉、审判质量埋下先天的、难以补救的质量缺陷和程序瑕疵,甚至酿成冤假错案。侦审合一的侦查机制和现行检警协作脱节的侦查监督机制正是违反了这一常识性的司法规律,背离了司法实践的内在要求,片面强调破案效能和社会控制,减省了必要的内部监督制约和工作导向转换机制,过度剥离了检警之间天然的紧密协作制约关系,坐失了从内、外部及时补漏救弊的机会,从而在制度层面上人为增大了案件质量风险和程序救济代价。
  第一,从公安机关方面讲,公安机关以维护社会治安为主要任务,办理刑事案件中,统一指挥、上命下从、讲求效果、效率优先是基本的组织方式和行为理念,天然地会形成以破案为主导的行为定式。只要取得了犯罪嫌疑人的有罪口供,取得了现场物证等客观证据,就视为已经破案,办案任务基本完成。但是,从刑事诉讼的全过程来看,破案仅仅是完成了初始的犯罪控制和诉讼程序启动任务,此后,公安机关还有为审查逮捕、审查起诉和法庭审判提供确实、充分、合法的第一手证据的繁重任务,这同样是公安机关的法定义务,不容割弃、懈怠和敷衍。实践中,由于一些干警业务素质不高,办案任务重,上级机关和领导限期破案,又有破案率、批捕率等考评指标要求,高压之下,侦查人员破案心切,执法行为就极易变形失范甚至不择手段违法违规办案。客观地讲,这样的办案理念、办案机制、办案环境和绩效考评方式,具有生成瑕疵案件甚至冤假错案的高度可能性。如果监督制约机制跟不上,管控把关不严,必将带来两方面的不良后果:一是案件虽破,但是质量粗糙,水分很多,与检察机关批捕、起诉的证明标准相差甚远,极端的则酿成冤假错案;二是容易伴生程序瑕疵乃至刑讯逼供、暴力取证等严重侵犯人权行为,导致诉讼阶段翻供翻证、久押不决,引发当事人及其亲友申诉上访。监督制约机制的缺失历来是侦查工作的先天短板,强化自身监督制约应当成为侦查机制建设的永久课题。
  由于长期办案实践天然形成的思维定式和办案惯例作用,公安机关、检察机关在刑事业务的切入点和工作重心上的错位比较大,一方以破案为重,一方以定案为先。公安机关侦查重破案轻取证、重效果轻程序的偏差需要纠正,而侦审分立本是一种有效的纠偏机制。过去,公安机关有专门预审机构的时候,预审人员与侦查、技术人员配合很密切,从嫌疑人被拘留甚至发案时起就开始主动介入,履行证据把关、程序监控职能;各部门侦查的案件统一送请预审机构把关,一旦发现事实、证据等不清不足,预审机构即直接退回补充调查或者协助补查。这样,多支力量分司其职、协调配合、拧成合力,不但破案快速,而且查证案件也能做到重效率、讲规矩。由于证据扎实、程序规范、手续完备,后续检察机关的案件审查压力就小得多,批捕、起诉乃至审判的质量也就有可靠的保障。而公安机关取消专门预审机构后,预审这一最关键、最重要的案件质量内控机制受到严重削弱,由同一侦查团队将立案、侦查、审讯、提请逮捕、移送起诉工作一竿子插到底,加上自侦自审,缺少内部制约监督,质量下降自在情理之中。此外,原来由预审机构代表公安机关向检察机关报捕、移送案件,取消预审后变成刑警大队、治安大队、交警大队、派出所等多部门直接向检察机关报捕、移送,案件移送机构多“头”,也带来了案件质量标准不一、把关不严等衍生问题。侦审合一的实行,预审机构的缺失,审核把关机制的严重削弱,从一开始就注定成为制约公安机关侦查质量提升的结构性缺陷和制度性瓶颈。
  第二,从侦查工作与检察工作衔接配合的时空角度看,主要由于立法和制度机制的原因,公安机关、检察机关在受案、立案、破案、报捕、移送、补侦等基础诉讼环节均存在严重的制度机制脱节,其多重叠加效应直接影响了证据收集、固定、补正、采信工作的整体水平和质量。
  从相关诉讼环节的演进依次考察:对于公安机关的具体侦查活动,修改后刑诉法并未赋予检察机关以延伸性的长臂监督权,侦查过程始终在公安机关内部封闭进行,法律对何为破案、证据收集固定应当达到的具体标准也没有明确的界定,均由公安机关自定;破案后报捕时的证据材料往往还比较粗糙单薄,检察机关又以书面审查为主,办案检察官普遍不出席现场,缺少对案发现场及物证的直观立体印象,大量有助于判断案件事实真相的鲜活信息和细节证据会被书面案卷所过滤,且审查时间只有三天至七天,检察官在定案信息不足、时限紧迫的条件下决定批捕与否的法律风险和社会风险很大,实际情况往往是不捕不行,捕了,公安机关即认为侦查任务基本完成,不再下大功夫继续完善证据体系而另有所顾;从批捕后公安机关继续侦查直到检察机关审查起诉之间,在证据的收集、固定和审核把关上,双方在实际操作上还存在一个长达一月到数月不等的衔接空档期。对这一期间,法律没有授权或要求检察机关提前介入指导侦查取证,公安机关一般也不会主动邀请检察机关介入指导,检察机关因而难以对公安机关的侦查取证工作实施及时、直接的指导和监督;进入审查起诉阶段,按照起诉标准审查,方发现证据、程序、办案手续瑕疵众多,需要补正。然时过境迁,关键、重要定罪量刑证据业已失去补正机会,案件瑕疵、程序瑕疵进而固化;在进退两难的情况下,检察机关往往“带病”强行起诉法院,法院面对瑕疵证据,“无力回天”,出于种种考虑,多以疑罪从轻判处,极易引起申诉上访和舆论质疑,极少数案件难免出现错判错杀,成为冤假错案。主要由立法和制度机制原因导致的侦、捕、诉工作严重脱节及其后果,更加凸显侦查预审环节作为刑事诉讼源头所处的内部审查把关、夯实案件证据基础、保障程序正义的独特地位和极端重要性。
  总之,在移送检察机关审查批捕、审查起诉之前,公安机关内部缺少一个由相对独立的专门预审机构作为组织支撑对前期侦查活动进行同步审查把关,以及检警协作上存在种种制度性脱节和缺陷,造成办案基础阶段公安预审、检察监督二重审查把关机制作用难以充分发挥,是公诉案件侦查质量得不到长效保障、防止冤假错案底线频频失守的最主要的体制机制原因。
  三、侦查预审的基本功能和作用
  侦查中的预审是我国公安机关的一项专门业务。刑事案件第一阶段的侦查工作主要是在尚未发现犯罪嫌疑人,或是在嫌疑人尚未被限制人身自由、不宜触动的情况下,采取背靠背的秘密调查研究方式进行。由于对某些犯罪事实或线索难以发现和证实,对于全部案情和全部证据常常难以查清和获得。这样,就需要启动另外一种专门业务,即主要采取对犯罪嫌疑人进行正面讯问和其他公开半公开的调查取证措施的预审工作。其任务是:揭发和证实犯罪嫌疑人的全部犯罪事实,追查其他应当追究刑事责任的人;弄清犯罪嫌疑人有罪或者无罪、犯罪情节轻重,判明犯罪性质;注意检验核实侦查所获的罪证材料是否确凿,弥补和纠正侦查工作的疏忽和错误,达到不枉不纵。其时间范围从拘留、逮捕犯

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