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【期刊名称】 《法学杂志》
论区域环境法治中的权力结构
【英文标题】 On The Power Structure In Rule Of Regional Environmental Law
【作者】 肖爱【作者单位】 湖南吉首大学
【分类】 环境保护法【中文关键词】 区域环境法治;权力结构;司法最终原则
【期刊年份】 2011年【期号】 9
【页码】 118
【摘要】

区域环境法治问题实质主要是权力运行的行政辖区限制引发的权力空间疆界问题在环保领域的体现。区域环境法治需要优化区域权力结构,强化地方人大在区域环境法治中的决策权和监督权;摆脱司法“地方化”,将司法最终原则确立为区域环境法治基本原则;强化社会自组织化建设,确立环境公益诉讼制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1158464    
  “区域环境法治”是指基于环境的区域性,为克服行政区划和经济区划等人为分割环境产生的不利影响而进行的环境法治。[1]区域环境法治问题实质主要是权力运行的行政辖区限制引发的权力空间疆界问题在环保领域的体现。从某种程度上说,行政权力本身就是区域环境法治问题的核心原因之一。推进区域环境法治,有必要理解其中的权力结构,并使其更加合理化。
  一、区域环境法治权力结构问题分析
  “权力结构是指权力的组织体系、权力的配置与各种不同权力之间的相互关系。”“只有将制约权力问题转化为一个权力的结构问题,对权力的制约才是可能的”,“决定权力主体行为的主要力量是权力结构本身”。[2]权力结构合理才可能使公民能平等地进入权力体系,并防止权力私有化,防止不同权力互相侵犯,也才可能合理分配社会资源、解决社会纠纷。
  国家权力包括立法权、行政权和司法权(本文中指审判权意义上的司法权)。应该使这些权力彼此依存而互相牵制不至于某种权力获得绝对地位,如:使立法权必须通过行政权与司法权的运行才能具体作用于社会;而没有立法,行政权和司法权就不得运行;只有司法权才能对一切权利和权力运行的合宪性与合法性做出最终判断。
  区域环境问题既是本行政区域内的事务,又涉及相邻行政区,并且其处理也可能会影响到中央权力和目标的实现。从立法权来看,宪法和法律并没有对相邻行政区横向府际立法关系作出规定,各行政区地方立法主体都有权对本行政辖区内环境事务进行立法,这会产生相邻行政区环境立法差异甚至冲突,如2007年实施的《重庆市环境保护条例》在全国首次明确规定了“倍罚制”和“日罚制”,可是,湖南省和贵州省却并没有类似规定,这样,对同一性质和程度的违法排污行为的执法和司法,三省边界的“锰三角”区域会产生差异悬殊的结果。这类情况可能导致各行政辖区环境立法和执法竞相降低环保要求,这不仅仅是行政和司法问题,更是一个立法权区域配置和协调运行的问题。从行政权的角度看,对跨行政区的区域环境问题,并没有由政府联合或共同执法的规定。法律只规定“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作,由有关地方人民政府协商解决,或者由上级人民政府协调解决,作出决定”,但是,缺乏明确的“协商”或“协调”机制。我国司法权在理论上属于国家,因管辖制度的规定,可以根据当事人住所地、诉讼标的物所在地或者法律事实所在地来确定行使司法权的法院,因而,司法权可以跨行政辖区运行,但是跨行政区环境司法受制于地方而举步维艰。区域环境法治离不开社会权力的积极参与,然而社会权力主体难以获取相邻行政区的环境信息,也无法参与其环境影响评价,更不用说参与相邻行政区的环境立法。
  二、区域环境法治权力结构失衡的原因
  我国环境法治实践存在严重的行政依赖,即存在过于重视行政体系、忽视或轻视其它权力尤其是相对保守和中立的司法权力的现象,“司法介入的严重不足不仅使得司法解决纠纷的基本功能无从发挥,而且使得行政处理与司法处理以及社会处理处于断裂状态,根本无法有效运行”。[3]区域环境法治中这种现象更加明显,其原因主要有:
  (一)区域环境法治中地方人大立法权被严重边缘化
  我国现行宪政体制实质上是全国人大下的一府两院制,全国人大及其常委会的立法是行政立法和地方立法的依据,但是地方法规不得与行政法规相冲突,即地方人大及其常委会的立法权服从于国务院的行政立法权。人大并没有上下级隶属关系,但是,国务院与地方政府却具有刚性的上下级隶属关系,地方政府更容易获得对地方人大的实质影响,加上地方人大人、财、物事实上受制于政府,致使地方人大成为地方政府“履行法律手续”的工具,出现“政府领导人大,而不是人大领导政府”的局面,[4]这种状况导致地方人大在区域环境法治中缺位或被严重边缘化。
  我国并没有明确赋权地方人大和地方政府对区域环境问题行使立法权,《环境保护法》15条的规定显然是针对区域环境保护具体问题的行政管理工作,并非就跨行政区的环境保护授权地方政府或其法制办或相关部门制定普遍性规范文件。然而,实践中,地方政府却通过其法制办或其它部门联席会议等方式制定了诸如《东北三省政府立法协作框架协议》、《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》、《珠江三角洲环境保护规划纲要(2000年-2020年)》等诸多规范性文件。学者实证研究发现,区域内各政府为了短期经济发展和社会“稳定”等政绩目标会有意无意达成“共谋”,以表象的经济争议的暂时解决掩盖了生态环境问题本身。[5]造成这种结果的一个重要原因就是地方权力机关被边缘化,至今未见相邻辖区的地方人大就区域环境问题进行协作调研、立法和执法监督的报道,也没有地方人大对上述政府间的规范性文件进行审查、纠正的实例,当前区域环境法治实践中这种倚重地方政府或其部门的方式,“进一步边缘化享有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会的立法职能”。[6]
  (二)区域环境司法权力深受行政权力制约
  我国司法管辖区与地方行政区相一致,法院人、财、物又都依附、受制于地方,而且“法院院长无论在党内的地位还是行政级别都低于同级政府首长”。[7]因此,实际上,司法权也受制于行政辖区划分,司法权被条块分割,消解了国家统一司法,与地方政府短期政绩和GDP追求可能产生冲突的环境司法难以开展。在区域环境法治领域中还要面对相邻行政区的竞争,这种竞争就很容易导致各行政区都将污染集中到行政边界区域,以使本辖区导致的环境损害的不利后果转移到相邻行政区。这样,区域环境司法从立案、审判到判决的执行都难以排除相关行政区行政权的强力影响,难以“胳膊往外拐”依法判处本行政辖区内的污染企业承担责任,依法判处相邻行政区致害企业承担责任的判决则常常难以执行。皖浙边界水污染案判决无法得到执行,最后还得依赖上级政府或中央环保行政主管部门才使纠纷得到暂时解决,[8]这绝不是个别现象。因为行政权力幽灵般深入的影响,法院也明哲保身,自甘成为地方政府的“配角”,偏离其追求公平正义的立场。过度依赖行政,将法律问题政治化、神秘化,正是区

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