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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
论党内法规的内在道德
【英文标题】 On Inherent Morality of Intra-Party Laws and Regulations
【作者】 王立峰【作者单位】 中共中央党校政法部
【中文关键词】 党内法规;内在道德;富勒【文章编码】 1673-1565(2017)05-0005-07
【文献标识码】 A【期刊年份】 2017年
【期号】 5【页码】 5
【摘要】 2017年6月,中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》,提出到建党100周年时,形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。作为由规范构成的体系,党内法规体系有自己的内在道德。借助内在道德,党内法规才能唤起党员服从的热情,使得党内法规具有可服从性。党内法规的内在道德应该包括以下八项程序性原则:一般性、公开性、不溯及既往、语言合理性、内部一致性、可行性、稳定性、适用一致性。当然,必须看到党内法规内在道德存在的局限性,即内在道德只是一个形式合法性问题。在党内法规的形式合法性之外,还有一个实质合法性问题。
【全文】法宝引证码CLI.A.1232165    
  一、问题的由来
  作为一种不同于国家法律的社会规范,党内法规以其具体的规则来实现政党控制。当然,规则的效力决定规则的生命。任何规则要获得生命力,必须具有可服从性和合法性。在论及法律问题时,富勒强调法律秩序的自生(self-generating)特征,把法律秩序的道德要求“内在化”。在富勒看来,道德不再是法律的外在社会基础,而是法律的内在要素,离开这种内在道德要求,法律就无法完成其基本社会功能。同样,作为由规范构成的体系,党内法规也有自己的“内在道德”。正是借助内在道德,党内法规才能唤起党员服从的热情,使得党内法规具有可服从性。
  富勒并没有把法律的道德基础置于如涂尔干所说的“社会团结的集体意识”之上,{1}也没有置于如卢曼所说的“动机化法律文化”之中。{2}他认为法律的道德基础在于“内在道德”,这种内在道德使得法律成为可能。用富勒的原话说,“道德使法律成为可能”。[1]
  在富勒看来,法律是“使人类行为服从于规则之治的事业”{3}。因此,规则的形式品格是他分析的焦点。他认为没有必要考虑外在道德问题。“服从”这个概念至少包含三个前提条件:第一,人们具有服从的能力和意识,能为自己不服从的行为负责任。第二,规则具有可服从性。第三,规则能够唤起人们服从的热情,比如若法律能够帮助人们实现某种道德目标,那么它更易获得公民的服从。富勒主张我们在检验规则体系R是否具有法律效力时要去检讨R能否满足这三个条件。
  对于第一个条件,由于人们的确有服从规则的能力和意识,所以我们在判断某套规则体系是不是法律体系时,不必对该条件本身进行反思,而要看后两个条件能否包含这个条件,即能否尊重人的服从能力,尊重人作为“理性的且能够负责任的主体”这个特性。
  至于后面两个条件,由于它们关注的都是法律如何让人们服从的问题,我们可以将它们合称为“服从理由”。第二个条件是指在制定法律的过程中,法律为具有可服从性而必须遵守的程序性条件。富勒对此进行了细致的分析。他认为,使规则具有可服从性的条件包括以下八项程序性原则:(1)具有一般性;(2)公布法律,至少使受其影响的当事人知道他们应当遵循的规则;(3)禁止溯及既往;(4)清晰并易于理解;(5)法律体系内部不自相矛盾;(6)不要求公民做不可能之事;(7)法律在时间之流中保持连续性,不频繁修改;(8)官方行动与公布的规则之间具有一致性。{4}富勒认为,这八项原则对“人是或者能够变成一个负责的理性行动主体,能够理解和遵循规则,并且能够对自己的过错负责”保持了尊重。相反,“每一个偏离法律的内在道德之原则的事件都是对作为负责的理性行动主体的人之尊严的一次冒犯”{5}。所以,对于唤起人们服从法律的热情和动机而言,这八项原则也是必要的。简言之,富勒认为这八项程序性原则,是合法性判断的必要内容,被富勒称作“法律的内在道德”。这八项原则不是涂尔干所说的“社会道德”。可见,富勒主张的服从理由,不是法律符合如公平、正义这样的实体道德目标,而是程序性目标。这些目标是围绕“建构和管理规范人类行为的规则系统的方式”展开的,以“使得这种规则系统不仅有效,而且保持着作为规则所应具备的品质”,属于程序性品质。{6}又因为这些品质内在于法律制定过程中,法律从一出生就带着这些品质,所以这些品质具有内在性。与外在于法律体系的实体道德目标区别开来,富勒将这八项原则称为“法律的内在道德”。
  二、觉内法规的内在道德
  因循富勒的逻辑,党内法规是“使党员行为服从于党规之治的事业”。“服从”意味着党员具有服从的能力和意识,能为自己不服从的行为负责任;“服从”意味着党内法规具有可服从性,党内法规能够唤起党员服从的热情,比如若党内法规能够帮助党员实现某种道德目标,那么它更易获得党员的服从。毫无疑问,党员有服从规则的能力和意识,是理性的且能够负责任的主体。问题在于,党内法规如何让党员服从。在制定党内法规的过程中,必须考虑党内法规的可服从性,考虑党内法规的“服从理由”和“内在道德”。笔者认为,党内法规的内在道德应该包括以下八项程序性原则:
  (一)一般性
  党内法规之治是规则治理的事业。由规则治理的党治,势必含有某种“一般性”的内涵。法学界对法的一般性多有研究。[2]所谓党内法规的一般性是指特定效力范围内的党员或党组织对于某一规范的同一遵守。换句话说,该规范的一般性指对同一范围内的一切人,适用同一尺度。在此意义上,党内法规是针对某一类党员、党组织及其行为而设定,而并非针对某个个体党员、某个特定党组织。因此,党内法规的调整方式具有普遍性,其调整对象应当是一类事物,不应专门针对特定的人或事设定权利义务。因为党内法规调整具有普遍性的同类事物,同等情形同样处理,这种规范性调整与具体情形具体分析的个别性调整形成鲜明对比。正如凯尔森所分析的,“‘规则’并不指一个单独的、不重复发生的事件,而是指一整批同样的事件。规则的意义是,当某种条件具备时,某类现象就发生,或应当发生,总会或几乎总会发生。事实上,法律也经常被解释为‘一般规则’。”{7}
  从党内法规的制定来看,党内法规调整是一种普遍性调整,一条党内法规力图调整可纳入其中的一类事物,据此形成规范的秩序。正是因为党内法规的调整对象是具有共性的一类事物,这就要求制定者在制定党内法规时必须考虑调整对象的共同属性与规律,以一类事物通常情形为依据,使党内法规的规定最大限度契合党内现实生活。
  从党内法规的遵守来看,一般性要求各级党组织和党员都普遍遵守党内法规,没有任何主体具有超越党内法规的特权。这就是遵从党内法规的普遍性。党内法规要实现对党内生活的普遍调整,必须得到普遍的贯彻执行,要求各级党组织和党员都尊崇党内法规,积极遵守党内法规,其中尤以党中央和领导干部本身遵守党内法规最为关键。只有政党通过党内法规来规范政党权力的运作,自觉地将自身纳入遵从党内法规的轨道,党内法规才可能自上而下得到切实遵守。
  从党内法规的适用来看,一般性要求一条规则在同等情形下得到同样适用,保障党内法规适用的一致性。这是适用党内法规的平等性。党内法规的一般性旨在实现同一规则在同等情形下得到一致适用,赋予同等情形同样法律后果。对符合某一规定的同类事物都同样处理,做到党内法规适用层面的平等,这种形式正义构成了规则公正最基本的前提。
  可见,党内法规的一般性命题有三:第一,党内法规所调整的对象具有一般性,不是指特定的某一个党员或党组织;第二,党内法规只要有效就必然具有反复适用性,普遍遵守;第三,党内法规之治不是自由裁量,而是相同情况相同对待。党内法规面前人人平等,平等对待党员,不能区别对待。党内法规面前没有例外。
  (二)公开性
  党内法规的公开性即公布党内法规,使受其影响的党员知道他们应当遵循的规则。党内法规之公布,不仅是指有公布权者公开发布,而且意指广泛告知党内。关于公开性的道德理由,康德在《永久和平论》中做了阐述,他把公开看作一项基本的道德要求,相当于一个绝对律令。“凡是关系到别人权利的行为而其准则与公共性不能一致的,都是不正义的。”康德认为这一原则不仅是伦理的,而且也是法理的。{8}在《理论与实践》的一条脚注中,康德评论说:“在一个国家中任何正当都不能被缄默和莫测地包含在一种秘密的内心领会中,至少那种人们坚持是属于宪法一部分的正当不能包括在内,因为所有宪法的条文都必须被看作是一种公开意志的产物。这样,如果一部宪法允许叛乱,它就必须公开地宣布这一点,并说明它为何允许。”{9}一个行为的公开性并不是其道德正当性的充分条件,但是一个必要条件。如果
  一个行为必须是秘密的,那是因为该行为不能被普遍和自由接受。在此意义上,公开性是规则制定的题中应有之义。党内法规的制定机关必须公开告诉党员真相,公开制定者的想法。
  党内法规作为政党的权威意志,要求党员准确地理解政党对他们所提出的行为要求,需要将其公诸于众,为人们知悉党内法规的内容提供充分的便利条件。党内法规的公开性要求:(1)党内法规必须以人们所能充分知悉的方式予以公开。依照法治精神,“法无明文规定不违法”、“法无明文规定不处罚”。同样道理,党内法规需要明文规定,“明文”本身即包含着公开性要求,通常要求经党的中央委员会公布后,在特定期间内在特定公报或报纸上刊登。该公报或报纸是广大党员必然接触的媒体。(2)党内法规必须以党内法规制定主体的名义予以表达。由党的中央委员会制定的党内法规,由中央委员会公布;由省一级党委制定的党内法规,则由该省级党委公布。党内法规必须经由一个权威者(党内法规制定主体)统一加以归纳和表达,而不能由诸多党内主体自行表述,否则易使党内主体在相互交往和交谈时陷入各说各话、无以为准的混乱状态,不仅扭曲党内法规的确定性,而且损害党内法规之表现形式的确定性,因而,党内法规制定者应当保持对党内法规制定事项的绝对垄断,彻底排除和有效抗御来自其他主体对党内法规制定权的觊觑、侵蚀、染指和干预。(3)党内法规的全部构成要素均得公开,主要表现为作为其基本构成单位的规则,应当就行为主体、行为方式、行为后果公开。
  (三)不溯及既往
  不溯及既往既是一项重要的法治原则,[3]也是一项重要的党内法规原则。所谓“不溯及既往”,通俗地讲,就是不能用今天的规定去约束昨天的行为。党内法规不能追溯既往,追溯既往的党内法规不得通过。党内法规仅仅适用于将来,没有溯及力。党内法规具有指引作用,无论是确定的指引还是不确定的指引,都是为党员提供一个既定的行为模式,引导党员依规实施自己的行为。而新的党内法规颁布之前,并不存在新的党内法规提供的既定的行为模式,所以颁布后的新党内法规就不能依据该模式对之前党员的行为去调整。换句话说,新规颁布前党员的行为,只能按照当时的党内法规来调整。不溯及既往的原则表现在政党不能用当前制定的党内法规指导党员过去的行为,更不能用当前的党内法规处罚党员过去从事的当时是合规而当前是违规的行为。不溯及既往原则可以限制政党权力的扩张与滥用,维护党内秩序的稳定性,保护党员期待的信赖利益。
  为践行党内法规的不溯及既往原则,党内法规制定应留有必要的实施准备期。不溯及既往不仅是形式问题,也涉及到党内法规的实体性价值,是对党内法规制定和实施权予以限制的原则,它与党内民主、党员权利保障紧密相关。作为奉行党内民主的政党,其纪律应该为党员所知晓。纪律的公布,是纪律实施的要件。从表面上看,纪律对其公布后所发生的事实予以适用,是不属于违反法不溯及既往原则的。但是,考虑到人们对于旧有的党内秩序的信赖保护,避免产生事先无法预测的重大后果,应有“过渡期间”的规定。实际上,一部良好的党内法规应符合先公布后实施的要求,还必须给党员和党组织留足一定的实施准备期。如果一项对党内关系有重大影响的党内法规在公布的同时即行实施,很有可能构成对不溯及既往原则的实质性违反。另外,党内法规制定应强化监督机制。不溯及既往,是政党必须履行的义务。对于该义务的履行状况,应通过加强党内法规制定监督等途径予以保障。如果发现与党章或其他上位党内法规相冲突的党内法规,有权机关应予以修改或者撤销。
  (四)语言合理性
  党内法规语言的合理性关系到党内法规的效力。语言是党规发生作用的媒介。这种媒介对于党规目的的实现和实现程度有着重要的影响。作为政党的意志,党内法规必须借助语言的方式表达出来和固定下来,才能使党员乃至社会公众对之形成一个共通性的理解。
  党规语言应该表达清晰明确,语言简单易懂,而不是晦涩、模棱两可。在党内法规制定过程中,应防止专业术语过多、语句冗长的现象,以免不同的主体对同一个术语、一个句子的理解存在不同。党内法规语言只有表达清晰明确,才便于党员的理解和执行。一般说来,党内法规越是精确,个体遵守规则的程度也就越高。只有那些产生精确结果的党内法规才会对党员和党组织的行为发生作用。政党发号施令一定是基于明确的党内法规依据,不能动辄以模糊的、原则性的语言来指导具体事务。党内法规表达的规范化要求准确运用语言,最大限度地减少歧义的产生。如果一个党员遵守党内法规,他被给予纪律处分;如果他不遵守党内法规,也被给予纪律处分,反正终归要被处分,那么这样的党内法规就对党员的行为没有指导作用。
  党内法规语言应该具有确定性。党内法规制定的目的在于为党员提供某种确定的行为指引,这种目的得以顺利实现的前提和基础就是,即使在一般的党员看来,总能在“是”或者“不是”的事实判断和“应该”或者“不应该”的价值判断之间作出非此即彼的明确选择。也正是由于这

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}[法]涂尔干.社会分工论[M].渠东,译.北京:生活·读书·新知三联书店,2000.48,108.
  {2}[德]卢曼.社会的法律[M].郑伊倩,译.北京:人民出版社,2009.76.
  {3}{4}{5}{6}{11}[美]富勒.法律的道德性[M].郑戈,译.北京:商务印书馆,2005.113.40-107.188.114.191.
  {7}[奥]凯尔森.法与国家的一般理论[M].沈宗灵,译.北京:商务印书馆,2013.75.
  {8}[德]康德.历史理性批判文集[M].何兆武,译.北京:商务印书馆,1997.139.
  {9}转引自[美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏,等译.北京:中国社会科学出版社,1988.127.
  {10}于兆波.立法必要性可行性的理论基础与我国立法完善[J].法学杂志,2014,(11):56.
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