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【期刊名称】 《法学》
对行政违法行为的多个处罚和合并处罚
【作者】 项冶平【作者单位】 上海市人民政府
【分类】 行政管理法【期刊年份】 1991年
【期号】 12【页码】 19
【全文】法宝引证码CLI.A.1107936    
  在行政法上,对同一主体的一个违法行为可否给予两个或两个以上的处罚,对同一主体的两个或两个以上的违法行为可否参照刑法上的“数罪并罚”予以合并处罚,这是近年来在行政机关和司法机关中经常议论的问题。
  行政管理活动与刑事,民事活动相比较,具有其显著的特点。主要是:第一,行使行政管理权的主体具有多元性,各个行政机关之间在行政管理职责上有着各自具体的分工;第二,行政法由众多的法律、法规、规章所组成,规范十分繁多,使得一个行为同时违反两个或两个以上的规范时有出现;第三,行政违法行为既表现为大量的作为行为,同时又表现为大量的不作为行为,而且在许多情况下,一个违法事件中既有作为的违法行为,又有不作为的违法行为。正因为行政管理活动具有上述特点,因而行政违法行为的数量判定和处罚适用比刑事、民事行为复杂。因此,讨论对一个违法行为可否给予多个处罚,对多个违法行为可否合并处罚,首先需要把一个行为违反一个法律规范.一个行为违反数个法律规范和数个行为违反数个法律规范严格地区分开来。
  一个行为违反一个法律规范,是指一个行为只违反了某个规定中的一个条款。同一管理方面不同效力等级的文件中有类同条款的,应视为一个法律规范。对一个行为违反一个法律规范的,只能由一个行政机关给予一次处罚。在有些情况下,由于行政机关之间职责交叉重复,使得两个或两个以上的行政机关对同一个违法行为的同一情节,都有处罚处理权,因而可能产生两个或两个以上的行政机关对同一违法行为的同一情节重复给予类同的处罚。例如,对销售伪劣商品的行为,工商行政管理部门和技术监督部门都可以给予没收伪劣商品、没收非法所得和罚款的处罚。这种情况是属于一个行为违反一个法律规范,只能由一个行政机关(或两个行政机关联合)给予一次处罚,而不应由几个行政机关给予重复处罚。还需说明的是,违反一介法律规定的连续性行为和持续性行为,在给予处罚之前,应视为一个行为,在给予处罚之后,连续性行为重新发生或持续行为仍然存续的,则应另行予以确认和处罚。
  一个行为违反几个法律规范,是指由于行为对象具有某种特殊性,或由于行为具有两种以上的危害后果等,使行为在实施时违反了几个法律规范。例如,书刊经营者销售淫秽反动书刊时,既违反了新闻出版管理规定,又违反了治安管理规定;再如,航运人员往江河倾倒垃圾的行为,既损害了环境卫生,违反了环境卫生管理规定,又使水域受到污染,违反了环境保护的管理规定,等等。
  对同时违反几个法律规范的一个行为,可否给予相应的几个处罚?算者认为是可以的。理由主要是:第一,同时违反几个法律规范的行为,其违法情节和社会危害程度要比只违反一个法律规范的行为严重,对情节和危害程度严重的行为,应当给予较重的处罚;第二,一个行为违反几个法律规范,往往涉及几个行政机关的职权,需要由相关的几个行政机关依据各自执行的法律、法规、规章分别给予处罚,才能体现处罚与危害程度相适应的原则。
  当然,对一个行为违反几个法律规范并不是一概都应给予相应的几个处罚,有些也可以只给予一个处罚。笔者认为,对一个行为违反几个法律规范的处罚适用,主要应当按照处罚与行为危害程度相适应的原则进行。具体可以区分以下几种情况分分别对待:一,对一个行为同时违反由不同行政机关执行的几个规定,并且几个规定的处罚种类是不同的,比如,对销售淫秽反动书刊的行为,新闻出版.管理部门的处罚是没收违禁书刊、没收非法所得和罚款,公安部门的处罚是行政拘留,工商行政管理部门的处罚是吊扣、吊销营业执照。对这种情况,应由各个相关的行政机关分别进行处罚;二、

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