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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
检察院组织法修改应坚持的原则
【作者】 肖中华郭立新等【作者单位】 中国人民大学国家检察官学院
【分类】 检察院【期刊年份】 2011年
【期号】 6【页码】 10
【全文】法宝引证码CLI.A.1178778    
  肖中华(中国人民大学法学院教授、博士生导师)
  任何法律的制度修改,都需要遵循一定的准则,以明确方向,解决在设置规范内容和拟定条文上的分歧,形成共识。我认为,修改组织法应当把握如下原则:
  第一,以宪法为根据,与诉讼法相协调,但不设置纯粹的宪法性规范,避免与诉讼法程序规范混用。宪法对于检察机关地位职权的原则性规定,在组织法中不应简单重复,要有具体、明确的实质内容。比如对于“法律监督机关”的规定,应侧重于“法律监督”范围,不仅要把对刑事诉讼、民事公益诉讼,对限制人身自由的行政处罚和强制措施的监督写进去,而且要体现自侦、批捕等权力属于法律监督内容。此外,检察机关“法律监督”与其他监督的界限,边界问题要清楚。
  组织法是否规定检察机关职权行使的程序,争议较大。一般性的监督程序和监督手段,要在组织法中予以规定。例如,在三大诉讼中的调阅、卷宗权力,调阅行政执法机关卷宗权力等应当规定。但是,诉讼程序问题不宜在组织法中规定。在诉讼中检察机关如何参与诉讼活动,可由诉讼法规定或由高检院制定规范性文件。
  第二,既要反映司法改革成果与满足司法实践需要,又要发挥主观能动性,将修法作为进一步推进改革的契机和手段。有些问题,如检察一体化的领导体制、检察长列席审委会制度、检察机关领导机构组成、任职条件,检察官选拔和任用程序、主诉检察官制度等等,中央司法改革文件已经强调或确定,在组织法中应当确认下来。对于一些尚存在争议的问题,只要在最高人民检察院与最高人民法院等部门之间能够达成共识的,即使理论上有争议,也可以规定。
  郭立新(国家检察官学院教授)
  2011年10月27日国务院新闻办发布《中国特色社会主义法律体系白皮书》,白皮书介绍,截止到2011年8月底,中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全。法律体系内部总体做到科学和谐统一,中国特色社会主义法律体系已经形成。特别是全国人大常委会废止了8部法律和有关法律问题的决定,对59部法律作出修改;国务院废止了7部行政法规,对107部行政法规作出修改,基本解决了法律法规中存在的明显不适应、不一致、不协调等问题。但是作为宪法性法律的检察院组织法却自1983年修改后,一直没有修改,其与立法法、检察官法、三大诉讼法、律师法等法律的不适应、不一致、不协调问题突出,修改该法已迫在眉睫。而检察院组织法的修改又是涉及到国家权力之间的配置与协调、国家权力与公民权利的平衡,因此,检察院组织法的修改应贯彻法治原则、人权保障原则、协调性原则,同时要贯彻借鉴吸收检察改革成功经验原则。
  第一,法治原则。依法治国,建设社会主义法治国家已经作为治国的方略和目标写入宪法,因此,贯彻法治原则就是要坚持宪法所确立的人民代表大会制度下一府两院宪政体制不变,坚持宪法所规定的人民检察院是国家法律监督机关的性质和地位。因为,在人民代表大会制度中,检察机关的法律监督是基于人大的监督授权而对行政权和审判权进行日常监督必不可少的权力制约机制。权力法定、权力制约正是现代法治原则的基本要求。坚持宪政体制和宪法原则就要对不符合宪政体制和宪法原则要求的组织法规定予以修正。如为强化检察机关的上下领导体制,规定下级人民检察院检察长的任免,须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。这种人员任免的组织设计虽能强化上级检察院对人的领导权,但与人民代表大会制度的民主选举效力和上下级人大之监督关系不一致。同级人大选举产生的检察长没有必要由上一级人大常委会批准。因为不同层级的人大之间的关系不是上下级领导关系而是监督关系,由上一级人大常委会批准下一级的人大选举决定的人事任免,就把人大变成了上下级领导关系。检察机关上下级领导体制是保障检察权的统一行使,防止下级检察机关在执行职能中受到外部干涉的一种制度设计。从领导体制的功能看,实践中阻止检察权统一行使的主要障碍是检察官管理行政化和经费保障地方化,因此解决检察权统一行使的核心在于“去行政化”和“去地方化”。检察长无论由谁任免,关键是必须符合检察官任职的基本要求,去除其“官化”,强化其“职业特性”。
  法律得到普遍的服从和遵守,任何违法都要得到及时的纠正,维护法制的统一和尊严,这是法治的基础。从我国守法、执法和法律适用的现状看,机会主义的强制性守法观念引发的公民、法人等组织的违法、犯罪大量出现,严重地破坏着法制,侵蚀着法制的根基;执法违法和法律适用中的司法腐败引发的执法、司法不公极大地挑战着法治公平的底线。检察机关作为专司法律监督职能的国家机关,强化法律监督,保障法律的严格遵守和执行,维护法制的统一和尊严,是其法定职责和神圣使命,是法治的保障。
  第二,人权保障原则。保障人权是现代检察制度产生的制度基因,也是其重要的制度功能。检察制度是在纠问式审判方式向控辩式审判方式转变的过程中形成和发展起来的,其原始目的不是进一步加强打击犯罪的功能,而是要弥补保障犯罪嫌疑人、被告人的人权不足,维护程序的正义,即是为制约侦查权和审判权的滥用以保障人权。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”纳入宪法,尊重和保障人权已成为检察机关和检察官的宪法义务和道德责任。宪法和法律把检察机关规定为国家的法律监督机关,赋予检察机关以职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权等职权,其主要目的就是要通过检察机关的法律监督职能保障法律统一、保障人权和维护司法公正。检察院组织法修改中,要贯彻人权保障原则,对于诉讼活动和行政执法活动中侵犯人权的国家权力行为,应纳入检察机关的法律监督范围之内。如在侦查过程中,现在法律只规定了逮捕这一限制人身自由的强制措施由检察机关批准或决定,应扩大检察机关审查范围,将一切限制公民基本人权的强制侦查行为和强制措施的适用都纳入检察机关审查批准的范围,实行令状主义。同时对非刑事领域中尚存在若干限制和剥夺人身自由的处罚措施,如治安拘留、劳动教养等等,也应纳入检察机关法律监督的视野并加大法律监督的力度。因为保障人权原则要求一切涉及公民人身自由的处分均应由司法机关作出决定或者经过司法审查,均应为相对人提供正当的程序保障和适当的权利救济。
  第三,协调性原则。法律之间不矛盾、不重叠,协调一致也是法制统一的内在要求。自1983年的人民检察院组织法修改之后的二十多年里,先后制定和修改了与检察院组织法相关的检察官法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、律师法、立法法等法律。这些法律与检察院组织法中的诸多规定发生了不一致、不适应、不协调的问题,这与检察院组织法宪法性法律的地位和效力远远不相适应。检察院组织法修改首先涉及与宪法的协调问题。《宪法》第

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