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【期刊名称】 《学习与实践》
唐后期巡院的设置及其监察实践
【作者】 李志刚【作者单位】 河南财经政法大学法学院{讲师}
【中文关键词】 唐后期;巡院;经济管理;监察【文章编码】 1004-0730(2019)02-0133-07
【文献标识码】 A【期刊年份】 2019年
【期号】 2【页码】 133
【摘要】 唐后期为强化对地方的控制,专门设置了由中央垂直领导的经济管理和监察机构——巡院。设置巡院的机构有户部、度支、盐铁、转运等,这些巡院的名目虽有不同,但职能却有很多重叠之处,因应形势的需要,其机构调整亦比较频繁。在唐后期,除专门从事经济管理外,监察地方也成为巡院的一个重要职能。巡院机构精简、人员干练、职能多样、单线垂直的特征,使其降低了行政成本,提高了行政效率,适应了唐后期形势的需要,有利于延续中央集权统治。
【全文】法宝引证码CLI.A.1267151    
  参与地方事务管理并负责监察的使臣,在秦汉时就已出现。魏晋南北朝时,遣使监察成为对地方的主要监察方式。隋朝则把遣使巡察制度化,唐朝巡察使的职能则更加明确。为强化对地方的控制,唐后期设置了新的经济管理和监察机构——巡院,以强化中央集权。户部、盐铁、度支和转运巡院就属于这种体制。目前学界对唐代巡院的研究,多以微观考证时间、地点为主[1],也有论及巡院与漕运、转运使关系及其监察地位者[2]。
  一、唐后期巡院的设置和机构调整
  (一)巡院的设置
  巡院代表中央对地方经济进行管理,一般设在中央实际控制的地区,藩镇割据之处便难以设置。如魏博、镇冀即在元和平叛之后,才由“皇甫镈奏置税盐院,同江淮两池榷利”[3]。淄青镇也是这样。元和十四年(819)三月,平定淄青后,唐廷才在“郓、青、兖三州各置榷盐院”[4]。另外,在不便于或不积极向中央纳税的地方也设置巡院,以督收赋税。如太和元年(827),因“三道(剑南两川、山南西道)诸色钱物,州府逗留,多不送省。故请取江西例,于归州置巡院一所,自当收管诸色钱物送省,所冀免有逋悬”[5]。收税上供本是州县职责,若其尽忠职守,中央便无需广设巡院而耗费物力,可见巡院对地方税收还起到了督促作用。但平时忠顺的藩镇一旦叛乱,其辖区内的巡院也难以发挥作用。如肃宗时,转运盐铁使于颀“奏移转运汴州院于河阴,以汴州累遇兵乱、散失钱帛故也”[6]。巡院的管辖范围因各地与中央关系的不同而不同。一般而言,在中央有效控制的地区收效大些;在中央难以控制的地区,经济管理和监察的作用也就无从谈起。
  盐税是古代国家重要的财政收入来源,因此设置专门管理盐务的机构就显得十分必要。乾元元年(758),盐铁、铸钱使第五琦初变盐法,在产盐的矿山、海边等地设置盐务监院,“游民业盐者为亭户,免杂徭”,贩卖私盐的依法予以制裁[7]。设置盐务巡院以后,唐廷开始实行榷盐。如第五琦为诸州榷盐铁使,“尽榷天下盐”,并将每斗盐加钱十文,售价为一百一十文[8]。肃宗上元元年(760),刘晏任盐铁使,对盐务巡院进行了全面系统的整顿,自淮北设置十三所巡院,分别是扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑,以此强化了对贩卖私盐的制裁力度,“奸盗为之衰息”[9]。巡院的设置维护和巩固了榷盐的实行,保障了高额盐利收入,因此被推广。刘晏之后形成的遍布全国的巡院网,促成了盐利的倍增。刘晏初任盐铁使时,盐利每年才四十万缗。到大历末,盐税收入达到六百余万缗。乃至于“天下之赋,盐利居半。宫闺服御、军饷、百官禄俸,皆仰给焉”[10]。还有一些产盐量较大的地方,也会采取类似巡院的管理方式。如解县、安邑两大盐池,“岁得盐万斛,以供京师”[11]。两池盐务机构设置与巡院相同,“两池盐务隶度支,其职视诸道巡院”[12]。可以说唐廷在能控制的地方基本都设有巡院,以便统筹全国财政收入。
  除盐铁巡院外,唐代还有转运和度支巡院。天宝中,韦坚、第五琦、刘晏充诸路转运使,其后韩滉、杜悰、杜让能、崔昭纬皆以宰相职衔兼转运使,“而诸道分置巡院,皆统于此”[13]。转运巡院因为机构齐全,还协助专门的转运使职处理转运事务。元和五年(810),唐廷用巡院承接了河南水陆运使的职务,由此可见其设置之广泛。敕书解释原因说:“转运重务,专委使臣。每道有院,分督其任。”[14]另一种是度支巡院,因应形势的需要,度支巡院也会不时发生调整。如贞元三年(787)正月,“诸道水陆运使及度支巡院、江淮转运使,并宜停”[15]。文宗时,庾敬休奏“剑南西川、山南西道每年税茶及除陌钱,旧例委度支巡院勾当榷税”[16]。可见度支巡院由度支使统领,负责征收茶税和除陌等交易税钱。安史之乱后户口锐减,加上地方势力增长,唐廷因此强化了对税收的直接统制,建立了不同的财税业务管理机构。
  (二)巡院的内部机构调整
  巡院出现之前,为迅速集中财赋,中央经常遣使巡行,这是将地方财税收归中央的第一步措施。第二步是设置相关专营机构,官榷盐、铁、酒、茶等,利归中央。这些措施由巡院操作,削弱了地方的财税权,但地方也在尽力争夺财权,这就促成了巡院机构的不断调整。度支、盐铁、户部、转运巡院之间,本身也存在着职能的交叉和重叠,根据形势的需要,这些机构之间也经常出现内部调整。如宪宗时盐铁转运副使潘孟阳巡江淮财赋,“至盐铁转运院,广纳财贿,补吏职而已”[17]。盐铁和转运巡院业务相连,二者并称符合唐后期财赋征发的实际需要,因此有时只言及某个巡院。元和三年(828),宣歙池观察使卢坦入为刑部侍郎兼盐铁转运使[18]。盐铁转运合为一使,盖因二者下辖巡院职能虽有不同,但业务相连,因此可以并称。元和四年,敕“度支盐铁,泉货是司,各有分巡,置于都会”[19]。度支和盐铁巡院都是统管经济的部门,多设置于水陆冲要的都会之处,但二者业务内容有所不同,各有巡院,因此是互相独立的体系。会昌元年(841)正月,武宗制书提及“仍令出使郎官、御史及度支、盐铁知院官,访察闻奏”[20]。这说明郎官、御史和度支、盐铁巡院是几种互相独立的监察体系。
  巡院不仅有机构的调整,还有地点的调整。如德宗时对藩镇采取了姑息纵容的态度,以致于藩镇兵骄将悍,地方不时内乱。贞元年间“移转运汴州院于河阴”[21],这是因为宣武军乱导致汴州巡院的物资储备并不安全,加上巡院与转运院业务相连,唐廷因此将其转移到距东都稍近的河阴巡院。元和十四年(819),元稹兄元秬卒于“盐铁转运河阴留后”任上[22];宝历初,检校主客员外郎罗立言“为盐铁河阴院官”[23]。这说明河阴院就是河阴盐铁转运巡院,单称盐铁巡院。咸通五年(864),“南蛮攻安南府,连岁用兵,馈輓不集,诏江淮盐铁巡院和雇舟船,运淮南、浙西道米至安南”[24]。盐铁巡院不仅负责采购和雇船只,并且转运军粮,这说明转运巡院和盐铁巡院业务相连,是紧密一体的。
  再看度支巡院。一般情况下,度支巡院管理的只是茶税和商贸税。如大和年间工部侍郎庾敬休奏剑南西川、山南西道每年税茶及除陌钱,按照以往惯例应由度支巡院“勾当榷税”[25]。度支巡院和盐铁巡院也有合并的例子。大和二年(828)七月,敕:“潼关以东度支分巡院,宜并入盐铁江淮、河阴留后院。”[26]职能类似、业务重叠应是分巡院相互合并的主要原因,但也有单独存在的度支巡院。如大中四年(850)三月,收复河陇后,敕令度支巡院收管温池。“温池盐,仍差灵州分巡院官勾当。”[27]此处指明温池由度支收管,指的就是度支巡院;“分巡院”指的也是度支巡院。灵州分巡院在潼关以西,不属于合并范围,因此可以继续存在。此处虽为度支巡院,但其既管盐池,同时也是盐院。
  几种巡院本各为专门目的而设,但几经变化,已由繁化简、合而为一了。巡院到后来大概只是领属关系的不同,职能上并没有太多的差别。开成二年(837),敕:“盐铁、户部、度支三使下盐院,皆郎官、御史为之。使虽更改,院官不得移替。”[28]三司巡院皆由中央委派官吏实施垂直管理,其名称虽不一样,但业务却有很多重合之处,目的都是贯彻中央经济管理和地方监察职能,使其成为中央控制地方的触角。
  二、巡院对地方经济等事务的监察实践
  唐前期的监察体系以御史台为中央最高监察机构,用以监临百官,对地方则采取遣使出巡的方式进行监察。出使任务大都由御史台或其他台省官担任,有时冠以黜陟使、巡察使、采访使等名号。唐后期巡院的出现给唐代的监察制度带来了新的变化,此时巡院官员一般冠以御史名号。开成四年(839)御史中丞高元裕强调:“三司监院官带御史者,并属台司。凡有纪纲公事,得以指使。”[29]巡院官员的这种隶属关系,表明了其监察本质。作为中央派驻的地方机构,巡院直属中央,与地方没有直接隶属关系,不干民政,不会出现采访使、观察使等逐渐地方化的现象,因此唐后期将监察地方的任务在很大程度上寄托于巡院上。
  (一)对地方盐铁事务的监察
  巡院之所以能够成为唐后期中央监察地方的重要渠道,是因为其本身具有一定的客观基础。首先,巡院统领全国经济事务,机构设置广泛,“自江淮以来达于河渭,其后遂及缘边诸道亦置之”[30],巡院因此成为地方常驻机构[31]。其次,巡院所属部吏“皆新进锐敏、尽一时之选”[32],又受中央垂直领导,因此巡院具备了监察地方的客观条件[33]。此外,巡院本身专营盐铁事务,因此对市场上铜铁的交易及其市场定价等经济事务进行监察也就在情理之中了。如贞元十年(794)六月,唐廷立法规定市场上铜铁等金属的铸造和买卖,地方官府不得禁止;并规定每斤铁器的价值不得超过一百六十文。地方贯彻执行法令的情况“委所在长吏及巡院同勾当访察。如有销钱为铜者,以盗铸钱罪论”[34]。可见巡院对唐后期地方经济的干预是全方位的。
  巡院初设时主要负责经济监察,随着权限的扩大,其监察范围也在扩大,并且可以制定关系地方官升迁黜陟的考核制度。宣宗大中元年(847)三月,盐铁巡院奏地方官打击私盐不力,造成当地走私严重,由此巡院制定了对县令的相关考核制度。“如一周年内,十度同捉获私盐五斗已上者,本县令减一选。如每年如此,即与累减者。”[35]之所以有此考核法令,是因为巡院负责监督的事务非常广泛,但其人手有限,而“私盐厚私,煎窃者多,若非本界县令同立堤防,煎贩之徒,无由止绝”[36],因此需要地方官协助配合,而巡院根据其执行效果综合考量其政绩。除县令以外,对地方刺史的访察之任,唐代盐官也有涉及。如中书舍人韦处厚为开州刺史时,“被盐监吏人,横扰官政”[37]。盐铁巡院官吏干扰地方政务,盖因巡院不归地方统领,考核也不归属地方,是中央监督地方的代表,对地方官负有监察职责,因此盐政机构“横扰官政”而地方官也无可奈何。
  (二)对地方税收事务的监察
  唐后期中央集权逐渐削弱,地方分权离心倾向却日益加剧,这种局面促使中央强化了对藩镇、州县的监察和控制。受当时情势所限,

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