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【期刊名称】 《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》
纳税人权利视域下公民参与的法治逻辑
【英文标题】 The Logic of the Rule of Law on Citizen Participation from the Perspective of Taxpayer's Rights
【作者】 王建国刘小萌【作者单位】 郑州大学法学院郑州大学法学院
【分类】 税收法
【中文关键词】 纳税人权利;权利实现;公民参与;税收法治
【英文关键词】 taxpayer’s rights; rights realization; citizen participation; rule of law in taxation
【文章编码】 1009-1971(2019)03-0034-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 34
【摘要】

税收法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环,需要纳入法治中国建设的整体语境中加以考量,尤其是要将纳税人权利保护作为其中一个重要的视角予以关切。纳税人权利实现的法治保障反映了国家权力与公民个体权利之间一种平衡的关系,在此种状态下公民在国家权力运行的合理限度内,享有着赋予纳税人特定身份后的制度红利与权益。在纳税人权利实现机制中吸纳公民参与与其纳税主体利益具有直接相关性,公民参与作为国家治理活动中国家与公民之间互动的良性方式,以其制约国家权力的制度保障性功能来推动税收领域的法治化建设。在纳税人权利的保障实践中,公民参与的路径和机制仍存在一些现实困境,需要进一步完善享有纳税人身份的公民参与税收法治实践的模式机制和制度机理,以助推现代国家治理和法治建设。

【英文摘要】

The rule of law in taxation is an important part of the modernization of national governance system and governance capacity, which needs to be considered in the context of the construction of China under the rule of law, and the taxpayer's rights protection as an important perspective should be given special consideration. The realization of the taxpayer's rights reflects a balanced relationship between state power and civil rights. Under such conditions, citizens enjoy the system dividends and interests after being granted the specific identity as taxpayers within the reasonable limits of state power operation. Therefore, under the mechanism of taxpayer's rights realization, there exists a direct correlation between the absorption of citizen participation and the interests of its taxpayers. As a benign way of interaction between the state and citizens in the national governance activities, citizen participation promotes the construction of the rule of law in the taxation field with its institutional guarantee function that restricts state power. However, in the practice of taxpayer's rights protection, there are still some practical dilemmas in the path and mechanism of citizen participation. It is necessary to further improve the mode mechanism and system mechanism of citizens' participation in the practice of tax law with the status of taxpayers so as to boost the modern national governance and the construction of the rule of law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1267066    
  
  “全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”{1},需要国家治理体系诸多构成要素的多方联动。财政作为现代国家治理的基础和重要支柱,其税收领域的法治化建设对于推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化至关重要。税收法治如何才能实至名归,其中之精髓则在于纳税人权利的实现。权利的实现反映着国家权力与公民个体权利之间关系的平衡状态。只有国家权力不至于过分强势,公民才能够在法律允许的范围内享受应有的法治、自由、安全和秩序等税收制度红利,进而实现私权利保护和公权力运行之间的相对平衡。公民参与作为现代法治的有机组成部分,通过公民个体权利的行使约束国家公权力任性的制度保障性功能拓宽了纳税人权利保障、税收法治化建设的实践路径。可以说,公民参与税收法治实践与其纳税人利益具有直接相关性,公民在立法、行政、司法等层面的参与广度和参与深度,成为其赋予纳税人特定身份后权益实现的关键因素。因此,深入探讨纳税人权利实现机制中公民参与税收法治的实践路径和制度机理,对于现代国家治理和法治中国建设具有重要的理论价值和现实意义。
  一、纳税人权利的实现是公民参与实践发生的法治动因
  关于纳税人权利内涵的准确理解,学者们莫衷一是、著述颇丰,可谓仁者见仁智者见智。他们以各自的研究领域和认识角度为起点,大致形成了广义和狭义两种层面的探讨。一部分学者从广义角度理解纳税人权利,认为其内涵不仅包括纳税人在税收征收和税收支出过程中享有的集合性权利,还应当包括纳税主体在相关税制立法过程中的参与权以及对公权力机关使用税收时的监督权。另有一部分学者以狭义概念界定纳税人权利,将纳税人权利定义为税收征纳关系成立时,纳税人在税收征纳过程中依法具有的自己为或不为一定行为和要求他人为或不为一定行为的资格或能力{3}。比较而言,纳税人权利研究的核心要旨在于权利的保障与实现。对于纳税者而言,无论是征税过程中呈现的侵益性状态,还是用税过程中表现的收益性状态,都应纳入实现纳税人权利的机制构建考虑之中。若以此为基础来认识纳税人权利,从广义概念上探讨其内涵则更为科学清晰,同时亦是与现代民主法治的基本观念更为契合。基于这样的理论视域,关于纳税人权利内容的认知视野也应当相应的开阔与宏观。归纳而言,依照纳税人权利实现的途径不同,大体上可以从实体性权利与程序性权利两方面进行分类。其中,纳税人的实体性权利反映了权利主体行使权利的目的以及导向的结果,是静态意义上对社会资源合法拥有的权利形态,因此具体包括纳税主体的财产权、平等权、享受减免退税以及延期申报等权利。纳税人的程序性权利侧重于反映权利主体行使权利的过程,是实体性权利的动态保障。这部分权利设定的目的在于对公权力进行征税事前、事中的制约与监督,预防滥用职权现象的发生,即以控权手段遏制税收公权力的侵益性行为,保障纳税主体的实体性权利。当然,程序性权利不只是为实体性权利提供程序上的保障,它也有其存在的独立性价值。这种价值体现在对纳税主体人格的尊重以及人性的重视,是实现程序正义的道德指引。因此,程序性权利具有知情权、礼遇权、隐私权、陈述和申辩权,拒绝、控告与检举权以及提起行政复议、诉讼和赔偿的权利等内容。
  从权利存在形态的角度来看,权利的实现是应有权利法定化和法定权利应有化的动态发展过程{4}。由此,纳税人权利的实现阶段可以划分为两个阶段:一是纳税人应然权利的法定化阶段,二是纳税人法定权利的实然化阶段。在纳税人权利实现的过程中,应然权利法定化阶段的发生,一方面意味着权利内容一经立法承认,便已获得明确的法律地位,并得以国家强制力为后盾;另一方面也表明立法者在纳税人的全部权利需求之间进行甄选后,最终选择部分的应然权利规定于法律之中。可以说,法定化阶段是纳税人权利得以实现的基础要件,但这种实现只是为公民实际享有权利和利益提供了法定可能性,需要进一步的法定权利实然化过程。纳税人法定权利的实然化阶段是法定权利转化为公民现实享有的权利和利益的过程{5}。这一阶段的发生是法律保障以及相应保障机制自我完善、自我发展的过程,如果说应然权利法定化是权利的第一次飞跃,那么法定权利实然化则是权利的第二次飞跃{6},是纳税人权利真正得以实现的关键环节。总之,纳税人权利实现的过程中,无论是出于立法者的甄选还是碍于现实制度因素的困境,应然权利、法定权利与实然权利之间始终无法在内容上达到一致,纳税人的权利诉求只能有一部分可以转化为其实际享有的权利和利益。因此,为了更好地维护自身的利益,最大限度地满足自身的需要,公民参与实践具备了其发生的法治动因要素。
  公民参与是公民个体权利的一种分类与运用,是对某种权力的再分配,其目的是令民众在无法发挥手中权力来作用于政治、经济等活动时,民众的意见在未来依旧可以有计划地被列入考虑。换句话说,不特定人数的公民(包括公民个体或团体)为了实现民主政治、公共利益或公民资格等某种特定目标,从而采取一定方式来试图对公共政策和公共生活产生一定效用或者影响。可以说,公民参与是纳税人表达利益诉求的有效途径,能够使“权利”与“权力”之间形成良好的互动机制。公民通过参与实践进入到立法、行政、司法等纳税人权利实现的各个环节,从而对自身的利益诉求表达需求和建议,对权利保障进行监督和救济。
  二、纳税人权利实现机制中公民参与税收法治的价值功能
  公民参与的核心原则是建立在认为公民参与会产生或制定出更多的公众所偏爱的决策,从而给社会带来更多的利益{7}。纳税人权利的实现需要公民参与在立法、行政、司法以及自身发展等各个环节发挥其价值功能和社会效益。
  首先,公民参与实践是税收法律体系完善的内驱力。随着法治中国建设的不断深入,为了有效地防范公权力对个人权利领域的肆意侵犯与干涉,必须对税收实施全面严格的法定主义,因此完备的法律体系成为实施税收活动的基本要求。然而涉税法律条款表现出的专业性和技术性特点使得普通民众无法介入其制定与修改过程中,立法的相对封闭性导致法律在发挥功能时与社会需要之间产生不对称性。为了弥补这种不对称性引发的缺陷,需要公民通过特定时空范围内公众对于立法过程的介入,以多种方式参与立法使各方利益群体都有表达意志的机会和渠道,以达到影响立法利益权威性分配的最终目的{8},保证立法民主化与科学化。洛克认为:“立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。”{9}立法活动的公民参与可以有效调和纳税主体之间的利益冲突,在公共利益与个人利益、普遍利益与特殊利益之间寻求平衡点,不仅维护了整体秩序的价值目标,也使纳税人的自由主张得以实现。从这个意义上讲,公民参与提高了纳税权利人对法律的认同度,拉近了公民与法律之间的情感距离,更有助于巩固法律的权威性地位。
  其次,公民参与实践是民主行政发展的主体性支撑。所谓民主行政,无论是在公共决策领域,还是在公共事务的管理过程中,政府都倾向于融入更多的公民参与{10}70。早期国家分配理论指出,税收实际就是国家为了更好地满足其职能运作,运用其政治权利,无偿且强制性地征收货币,积极参与社会生产及产品再分配的一种行为{11}。基于这种理论的影响,中国传统税收体系较多强调纳税人义务的管理模式,主张税务机关掌控着税种税款等税收事项的“话语权”优势以及自由裁量的权力,征纳主体双方的地位和权利呈现出不对等性。因此,为制约国家公权力的滥用,保障公权力运行紧密关切于纳税人的自身利益,必须加强对税收活动的全过程监督,这就使以公民分享权力、监督权力来形成制约成为必然的选择。一方面使公民与税务机关共同构成税务权力的行使主体,另一方面借由公民参与监督税务机关的权力运行,保证行政行为合法性,实现税收法治,最终达至税务机关行政权力与纳税人权利之间的一种相对平衡状态。
  再次,公民参与实践为司法秩序规范运行提供有效约束。在纳税人权利实现机制中,推进公民参与司法的首要价值即在于公民参与与司法民主之间的关系{12}。专业化的法律训练使得司法官员带有严重的思维定式,这样就可能致使其对某一具体法律问题的理解或决断超乎民众的理解,处理结果难以为公众所认可和接受{13}。公民参与不仅能够防范司法活动中法官的错误,更主要的理由在于公民参与对在司法领域内实现民主具有促进作用。公民借助于人民陪审员、调解者等身份建立起司法系统与社会系统之间的互动,增加了税务行政诉讼裁判的透明度。司法民主凭借公民参与对司法权力形成监督制约,保证司法程序公开、司法结果公正,进而对于促进司法独立、消解司法官僚主义、提升司法公信力具有重要意义。税收司法既是解决纳税人与征税机关矛盾纠纷的重要机制,也是维护纳税人权益、保障征税机关公正执法的重要途径{14}53。然而司法本身的局限性导致其不能对所有的社会问题及时、有效地做出回应。这种情况就有赖于公民参与,将社会优势资源整合到司法运行中,以弥补司法资源不足引起的司法能力欠缺问题。
  最后,公民参与实践是培养积极公民身份的必要条件。税收法治的目标是构建和谐有序的税收治理状态,这种状态可简单描述为政府依法治税、征税机关依法征税、纳税人依法纳税{14}53。积极公民身份形态下,公民是各种税收政策法规、公共税务的主动介入者,是公共领域的积极参与者。政府征税的目的在于筹集到满足公共需要的必要财力,这就要求征税的适度性以及用税的合法性。公民通过参与涉税事项设定、监督税收财力用度等行为防止国家治税权与征税权的滥用与腐败,而这正是税收法治、保障纳税人权利的关键。只有公民关心参与公共税收事务,才能发挥其自身对公共权利和公共义务的感受能力。在纳税人权利实现的机制中,公民的参与实践有助于公民独立性、自主性的提升,促进公民对纳税人权利和义务的认知能力,进而推动积极公民身份的形成,实现税收法治目标。
聊五分钱的天吗

  三、公民参与税收法治建设实现纳税人权利亟待关注的问题现象
  权力是制约纳税人权利实现的最大障碍。有效地约束权力,一方面可以借助权力体系的自身制衡,另一方面则依赖于公民的有效参与。但从

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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