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【期刊名称】 《法学》
重建社会保险制度的构想
【作者】 钱奕【分类】 社会保险法概述
【期刊年份】 1988年【期号】 12
【页码】 40
【全文】法宝引证码CLI.A.1107199    
  效益与公平是任何社会政策目标平衡的两极。在强调企事业活力,激励竞争效益的同时,必然使每个社会成员增加风险负荷。没有与经济效益相适应的公平观念和社会安全,效益是不持久的。由此,我们有必要在重建社会模式的基础上研究社会保险制度的功能、结构和法律秩序。
  一、困境中的社会保险体制及其表象
  社会保险是国家通过立法保障劳动者和其他社会成员因年老、疾病、失业、丧失劳动能力时获得物质帮助的一种社会保障制度。它是政府通过法律规范,引导人们自愿地、甚或强制地,稳定地从社会筹集保险基金,由政府成立专门委托的机构对这项基金加以管理运用,按法定标准分配给有权利者,以保障社会安定,维护正常的经济秩序。
  建国三十多年来,围绕着促进公有制经济和计划经济,建立了由劳动保险,集体福利、职工补贴和社会救济四方面构成的系统的社会保险制度,对保障人民生活,巩固政权基础发挥了积极作用。但由于社会历史条件的变迁,上述制度已面临困境,表现在:
  1.各行各业苦乐不均,企业负担畸重。根据1951年2月26日政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《条例》)及其若干补充通知、办法,职工的退休金由所属企业负担,在会计财务上作营业外列支,实报实销。在中央集权的产品经济体制下,企业的该项支出直接转化为政府的财政负担。随着人口老化,该项财政负担急剧增加。1984年全国开支的保险福利费用总额,相当于工资总额的23.3%,比1983年增长21.3%,超过国民收入和工资总额增长速度。1984年以后,政府以利改税的方式重新确定了与企业的经济关系,从而上述开支列入企业成本,退休职工越多,开支越大,产品成本也越高,企业负担畸重。
  2.保险范围过窄过死,不适应形势要求。现行保险体系,着眼点是国营企业和大集体企业,是封闭的静态的保障体系。对该系统以外的经济成份,如个体经济,合伙、乡镇企业等,无暇顾及。此外,随着“三资”企业的地位日渐显要,不同的劳动生产率要求有不同的劳动保险和退休金待遇,但上述大一统的保险体制却不能提供相应的选择机会。
  3.与体制改革目标相背,加剧摩擦。破产法、国营企业法虽已相继出台,但厂长经理们对如何处置企业多余人员仍顾虑重重。目前从全社会角度讲,对失业人员的社会救济制度不周,尤其是过去一包到底的社会保险观念印痕很深,厂长经理们不敢动用企业法这把“尚方宝剑”来解除企业里人浮于事的现象。在思想界,还有人继续将上述制度片面地与社会主义优越性相联系,造成了不应有的误解。
  二、困境的深层原因与立法哲学的反思
  原因之一,为了激励企业的经济活力,中央政府以强化企业利益和风险独立化为途径,在分配方式上以税代利,固定了双方的利益份额,在给企业以利益刺激的同时也卸掉了全方位包揽企业的负担。各种本来由政府办的福利生活事业转移到了企业身上,企业负荷显著增加,企业如果在市场上裁了跟头,则企业职工的社会性生活保障也失去了物质基础。
  原因之二,在改革中,原来高度中央集权的管理模式逐步向地方自主和企业独立转化,行政控制弱化。再加上各种外资、合资、私营经济成份都有独立的利益需求和行为方式。政府已不具备全面承包的物质条件;要求企业承担,企业又可能破产;想由职工自己负担一部分,搞社会集资,但奉行的低工资政策使这项计划即使执行起来也是杯水车薪,况且人们一时还很难理解为什么原来国家和企业的义务要转嫁给个人。由此,在新旧体制交替时期,有可能出现一个相当长的社会保险义务不稳定阶段。从立法角度讲,既缺乏稳固的社会基础,又缺少政府的强有力组织实施保障,硬性通过全面立法来解决问题,是不科学,不现实的。
  原因之三,有期限的承包经营只是为开掘企业活力提供了主观条件,但市场的行为规范还未健全,资产积累归属不明,观念滞后,政治透明度不高,使企业出现了普遍性的短期行为。在社会保障方面,企业往往都想把职工的福利事务推给政府,不欢迎老年职工,也不愿意参加政府主持的退休劳保统筹计划。据调查,除那些劳保费用已不堪负担,急需救济的厂家外,许多企业认为由地方政府统一筹措经费协调解决本区域退病职工的生活保障问题是新形式的“大锅饭”,是政府加在他们身上的额外负担。而许多乡镇企业和新集体企业根本没这方面的长远打算。现有工会组织在维护职工利益上行动不力,往往使职工利益得

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