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【期刊名称】 《人民检察》
在司法赔偿中确立检察机关法律监督地位的思考
【作者】 王晋刘志远
【作者单位】 最高人民检察院检察委员会{委员、刑事申诉检察厅厅长}最高人民检察院刑事申诉检察厅刑事赔偿办公室{主任}
【分类】 司法
【中文关键词】 司法赔偿;国家赔偿;检察机关;法律监督
【文章编码】 1004-4043(2009)-04(下)-0053-4【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 8
【页码】 53
【摘要】

检察机关对司法赔偿进行法律监督,是克服现行赔偿委员会设置缺陷、更好地维护赔偿请求人合法权益、强化诉讼监督的迫切需要,不存在利益、程序和法律方面的冲突。对赔偿委员会决定确有错误的,检察机关应实行法律监督,由上一级人民检察院提请同级法院赔偿委员会重新审查作出决定。

【全文】法宝引证码CLI.A.1192792    
  国家赔偿法是保障公民合法权益、促进国家机关依法履行职责的重要法律,国家赔偿法的正确贯彻实施于国于民关系重大。作为国家法律监督机关,人民检察院对国家赔偿法进行法律监督,责无旁贷。
  目前,国家赔偿法修正草案已经提交第十一届全国人大常委会第五次会议审议。“草案以完善赔偿程序、畅通赔偿渠道为重点,兼顾其他问题”。{1}据此,确立检察机关在司法赔偿中的法律监督地位,对其监督内容和方式作出规定,理应成为本次国家赔偿法修改的题中之义、当务之急。
  一、我国司法赔偿的现状和特点
  我国国家赔偿法并无“司法赔偿”一词,而是明确规定了刑事赔偿,同时,该法第三十一条规定:“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,赔偿请求人要求赔偿的程序,适用本法刑事赔偿程序的规定”。
  学术界将该类民事行政诉讼赔偿和刑事赔偿一起,并称为司法赔偿,并解释为:“依据国家赔偿法规定,司法机关及其工作人员在行使司法权过程中,违法侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害时,由国家作为赔偿责任主体进行的赔偿”。{2}目前,我国司法赔偿的现状和特点主要有以下四点:
  (一)实行违法归责原则,并且赔偿范围特定
  国家赔偿法第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。但是,并非当事人对所有的违法行使职权造成损害的行为都有权取得国家赔偿。国家赔偿法第十五条、第十六条以列举的方式列明了刑事赔偿范围,第三十一条列明了民事行政诉讼赔偿范围。这些赔偿范围都是特定的、有限的,没有兜底条款,呈现的是封闭而非开放状态,而且都带有“违法”、“错误”等限定语。这样,只有违法的行为、错误的行为才承担赔偿责任,反过来,赔偿的案件就往往视为错案。
  (二)实行谁侵权、谁赔偿的义务机关确定原则,司法机关均为赔偿义务机关
  综观世界各国司法赔偿立法,司法赔偿义务机关可分为两种模式:一种是司法赔偿义务机关与侵权机关一致的模式,即哪个国家机关及其工作人员行使职权时侵害了公民、法人和其他组织的合法权益应当赔偿的,哪个机关即为赔偿义务机关。另一种是指定专门的国家机关为司法赔偿义务机关,如韩国在理论上以国家和地方自治团体为赔偿主体。当以国家为被告时,由法务部代表国家。在法务部设立国家赔偿审议会,作为专门的国家赔偿机关。按照瑞士法律规定,财政部是瑞士联邦的赔偿义务机关。{3}我国国家赔偿法第十九条第一款规定:“行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该机关为赔偿义务机关。”从该规定可以看出,我国实行的是第一种赔偿义务机关模式,即谁侵权、谁赔偿的模式。根据该规定,公安机关、人民检察院、人民法院都可能成为赔偿义务机关,而且一旦承担赔偿责任,就视为侵权机关,承担侵权责任。
  (三)终局解决实行赔偿委员会决定模式,赔偿委员会设于法院
离婚不离婚是人家自己的事

  根据我国国家赔偿法规定,司法赔偿请求人要求赔偿的,应当先向赔偿义务机关提出。逾期不赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的,可以申请上一级机关复议,对复议决定不服的,可以申请法院赔偿委员会作出赔偿决定。人民法院为赔偿义务机关的,没有复议程序,赔偿请求人对赔偿义务机关决定不服的,直接向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。中级以上的人民法院设立赔偿委员会,由审判员组成。赔偿委员会作出的赔偿决定,是发生法律效力的决定。
  从上述规定可以看出:赔偿义务机关代表国家赔偿,既是一种义务,也是一种责任,是由自身违法行使职权造成损害而承担的法律后果。这实际上暗含着一种错案追究、责任追究,这样的规定有利于促进司法机关依法履行职责,尽量不犯错误、不产生赔偿案件。问题的另一面是,这样容易使赔偿义务机关文过饰非,不愿意承担赔偿责任,对一些该赔偿的也不予赔偿,不利于赔偿请求人依法获得赔偿。特别是当赔偿义务机关是法院时,仅仅依赖赔偿委员会来保障赔偿请求人合法权益是不够的,必须有相应的监督制约机制。
  我国国家赔偿法没有明确规定人民检察院对国家赔偿实行法律监督,但是检察机关对于行政赔偿进行法律监督还是有法可依的,因为行政赔偿的最终解决模式为诉讼,检察机关可以通过抗诉对行政赔偿实行法律监督,实践中也开展了有关监督活动。
  但是对于司法赔偿,由于适用的是赔偿委员会决定程序,而非诉讼程序,因此检察机关无法引用诉讼法关于检察机关实行法律监督的条款开展法律监督,而是必须在国家赔偿法中单独规定有关条款。
  二、检察机关对司法赔偿进行法律监督的必要性
  (一)克服现行赔偿委员会设置缺陷,更好地维护赔偿请求人合法权益的迫切需要
  根据“谁侵权谁赔偿”的赔偿义务机关模式,法院既是刑事错误判决的赔偿者,又是民事行政诉讼中违法保全、错误执行的赔偿者。可以说,法院是司法赔偿乃至整个国家赔偿的重要主体。但是,我国赔偿委员会也恰恰设在法院,由法院审判员组成。赔偿委员会对司法赔偿作最后裁决,从而出现“既当运动员,又当裁判员”的问题。尽管按照国家赔偿法第二十一条第二款规定,赔偿义务机关是人民法院的,赔偿请求人可以向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。但从我国现实情况看,上下级法院之间客观上存在着行政化倾向,在缺乏有效的外部监督制约的情况下,这种法院内部上下级之间的救济程序能发挥多大作用还值得研究。因此,学术界以及社会各方对赔偿委员会设在法院的公正性多有质疑,一些人甚至呼吁将赔偿委员会独立出来,成立一个中立的委员会来决定司法赔偿事宜。我们认为,由于制度成本问题,赔偿委员会可能还将继续设在法院,那么,加强对赔偿委员会的外部制约就显得尤为迫切。作为实体利益的直接关系者,赔偿请求人对赔偿委员会也能形成一定的制约,以权利制约权力,但单独的公民个人相对于强大的司法机关,其力量无疑是弱小的,还必须有权力制约权力。而对法院权力制约最有效的当属检察机关的法律监督,它具有专业性、权威性和有效性,如检察机关可以通过调查,进一步查清事实;通过专业审查,发现赔偿委员会决定中存在的问题;通过提出抗告,刚性启动上级法院赔偿委员会的审查纠正程序,从而依法维护赔偿请求人的合法权益。同时,对于赔偿请求人不服赔偿委员会作出的正确决定,检察机关可以充分发挥第三者的作用,做好当事人的息诉工作,支持法院赔偿委员会依法行使职权。
  (二)强化诉讼监督、维护司法公正的迫切需要
  司法赔偿与诉讼直接相关,是诉讼活动的延伸,关系到对诉讼行为的合法性审查判断。人民检察院通过对司法赔偿实行法律监督,可以有效地发现诉讼过程中存在的违法行为,进一步强化对诉讼活动的法律监督;对于合法的诉讼行为,予以维护,保障法律的正确贯彻实施。目前,我国三大诉讼法都规定了检察机关的法律监督,但监督的方式、手段还很有限,特别是对审判活动的监督,主要限于抗诉,以及对法官在审判活动中贪污受贿、贪赃枉法构成犯罪的予以立案查处。对于法官审判活动中不构成犯罪、但又严重损害当事人合法权益的违法行为,检察机关目前并无相应的法律监督渠道和监督手段。特别是对民事执行活动,由于对其是否属于审判活动存在争议,检察机关对民事执行的法律监督难以落实。但民事执行中损害当事人合法权益的行为时有发生,有些行为危害十分严重,当事人迫切希望检察机关进行监督。如果在司法赔偿中规定检察机关法律监督的职责、方式方法和手段,就可以有效弥补现行诉讼法对检察机关法律监督规定的不足,进一步强化检察机关对诉讼活动的法律监督,更好地维护公平正义。
  这次国家赔偿法修正案草案拟将司法行为合法性的最终判断权交给法院赔偿委员会,相应地,检察机关更应确立对赔偿委员会的监督制约,使公检法三机关分工负责互相配合互相制约的关系在司法赔偿中得

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【参考文献】

{1}陈丽平.国家赔偿法草案:修法畅通公民申请国家赔偿渠道[N].法制日报,2008-10-23.北大法宝

{2}陈春龙.中国司法赔偿实务操作与理论探讨[M].北京:法律出版社,2002.2.

{3}皮纯协,何寿生.比较国家赔偿法[M].北京:中国法制出版社,1998.145.

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