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【期刊名称】 《环境资源法论丛》
德国环境法典编纂之论据
【作者】 [德]艾卡德·雷宾德(著)章楚加(译)
【作者单位】 德国法兰克福大学法学院{环境法讲席}德国联邦环境事务咨询委员会{主席}上海交通大学凯原法学院—德国法兰克福大学法学院{联合培养博士生}
【分类】 环境法学
【中文关键词】 环境法典;法典编纂;环境立法;法律实施;内部协调
【期刊年份】 2019年【期号】 1(第11卷)
【页码】 131
【摘要】

关于是否应当编纂一部环境法典问题,德国法学界存在支持与反对两派意见。纵观德国环境立法历程,值得注意的是,一方面是大量的环境立法未能得到有效实施,另一方面是快速立法导致法律体系内部的纷乱无序。通过环境法典编纂,既能实现法律体系内部的清理与协调,又有利于改善环境保护法律规范的实施困境。尽管德国环境法典的编纂工作面临重重挑战,但学者所提之反对理由,皆能通过环境法典内容的编纂设计得到妥当处理。基于全局视角而论,编纂一部环境法典的重要意义是不言而喻的。

【全文】法宝引证码CLI.A.1281854    
  
  

一、引言

经过环境法典总则部分与分则部分两份学者草案(《教授草案》[1])的提出以及所谓的桑德尔委员会1992年中期提议,[2]德国环境法典编纂步入一个新阶段,法典编纂计划不再呈现为学者们纯粹的业余爱好抑或是乌托邦式空想。《教授草案》表明,大量的研究工作证实环境法典编纂是可行的。但这并不意味着,环境政策和一般法律政策的法典化也有意义。尽管所知有限,笔者认为,关于是否应当编纂环境法典这一问题,其答案是肯定的。

当人们谈及支持或反对德国环境法典编纂的理由时,不可避免地涉及所呈交的草案内容,盖因其描绘了一幅可以实现的蓝图。[3]与此同时,德国环境法典编纂即将经历、又应当经历一个相当漫长广泛的讨论过程,其最终结果在某种程度上应当是一部体系化的、内容成熟的法典,而非两个草案。因而,人们必须区分草案的具体内容,针对支持和反对法典编纂的论据展开严谨分析,对德国环境法典编纂中这样或那样的可能性以及未来环境法典可能实现的内容进行真实评估。上述内容在当前的讨论中总是得不到重视。

二、支持环境法典编纂之理由

1.德国环境法诞生至今已有60年。[4]更确切地说,今日被人们称之为环境法的单行法律的制定历史可追溯至一百年前的《普鲁士营业法》和《普鲁士水法》。《帝国自然保护法》诞生于1935年。迫于与战后经济复兴相伴生的日渐沉重的环境负担,联邦德国立法者致力于环境保护。德国于1957年制定了《水资源预算法》,1959年修订了《营业法》,1965年制定了《空间规划法》和《联邦建筑法》。自20世纪70年代初开始,人们便将环境保护视为工业时代的一项独立问题。在政治层面上,环境政策逐步演变成一个特殊的政治领域,通过政策(1971年的环境规划,1976年的环境报告)进行调整。随后,立法者制定了多部现代环境法律,或是对既有的环境法律进行了修订。例如,《废弃物法》《联邦污染防治法》《水资源预算法修正案》《污水排放税法》《联邦自然保护法》《飞行噪音法》以及两个版本的《联邦建筑法修正案》。20世纪80年代初制定了《化学品法》, 20世纪80年代中叶制定了《建筑法》。20世纪90年代的立法活动中心在于普通环境立法。例如,《环境影响评估法》、《环境责任法》和《环境信息法》,与此同时,立法者对《废弃物法》和《化学品法》也进行了修订。

自20世纪70年代中期始,环境法是一个独立法律领域的观点已被接纳。此乃一项令人惊奇的、出乎预料的进展,因为环境法的构造不太符合传统法律部门分类。环境法既不调整某个限定的生活领域,不论证某项具体的法律后果,也不指向某个确定的相对人群体。此外,它跨越了传统的公法、私法和刑法的界分,一如人们此前从经济法中所获悉的,没有任何理由能够阻止经济法被视为一项实体法律部门。更为重要的是,环境法自身也不允许其根据统一的见解进行体系化。其部分内容用于环境保护,部分内容与环境污染源相关,部分内容甚至涵盖了生产法规。当前围绕德国环境法典编纂的研究准备工作表明,根据共识对整体意义上的环境法进行体系化毫无希望。哪怕今日学界已就环境法是一个独立的法律领域达成共识。[5]决定因素在于环境法的共同问题纽带——既涉及生存基础的保护、维护与促进,也有内容独立的鲜明特征;人们所能想到的环境法的基本原则,如预防原则、污染者负担原则、合作原则,以及经济等其他柔性工具,在环境法中都发挥着特殊作用。克洛普夫教授(Kloepfer)在一篇卓有见地的文章中指出,环境法如此程度的蓬勃发展为法律体系建构做出了贡献。[6]此人家庭地位极低

总而言之,针对一个法律事项展开长达25年的环境立法与环境法律解释,有些人讥讽其为“赶时髦”,另一些人基于各领域功能的独立性,认为环境法已成为一个被认可的、独立的法律领域。很难否认与规划法、行政程序法和社会法相平行的环境法典编纂时机不成熟。目前尚不清楚的是,环境法典编纂必要性的强烈程度,因为在纷繁复杂的现代立法任务背景下,着手环境立法尤其是环境法典编纂,应当是极为艰巨的任务。笔者认为,德国环境法典编纂所带来的一系列益处将远甚于弊端。

2.首先指出的是,当前有大量的环境立法未能得到充分使用。尽管规划法设计超出单一规制领域,《联邦污染防治法》也不仅仅是针对清洁空气或者噪声预防设施的许可而设定的,仍可以认为,环境法原则上既不局限于个别环境部门间的相互作用,也不仅仅将环境视为一个整体,而是具有部门指向性。[7]这种看法的不足在于,将负担从一个环境部门转嫁到另一个环境部门,无法实现整体的优化,亦不能充分反映总体的负担。此外,环境影响评估仅限于相对狭窄的与环境相关的决策选择之中,限定为与工厂建设许可权相关的、有重要意义的环境影响评估和监管计划。环境法的生态发展是从整体概念的角度克服内部分歧,符合现代环境政策的发展趋势。这种全局思考方式必须融入环境法典编纂之中。尽管放弃单一环境部门的规制进路可能存在问题,但编纂法典有助于克服因飞速立法历史原因所造成的德国环境法碎片化问题,并在具有重要意义的领域与单一领域评估之间架设桥梁(如引入整体性的环境许可)。

3.编纂环境法典的一项更重要的理由在于其内部协调。[8]德国环境法各分支的迅猛发展不仅导致各类法律、法规和行政条例史无前例的无序,更加剧了立法机关、行政机关和司法机关在环境保护事项上的分歧。分门别类的环境法律规范遵循不同的概念与策略,采用不同的立法论证技术,倾向于已有措施之外的不同工具,在各个规范层级(法律、法规、行政条例、个别行政决定)上制定相同的或不同的规则内容。其结果是判断结论矛盾重重,双重标准引发责任冲突,相对人也可能因规定缺失而逃脱责任。近乎于野蛮的增长造成了巨大的法律适用问题,行政管理学界与法学界都深感迫切的是,其绝大部分资源将被用于处理因之而生的冲突问题,而非解决基本的现实问题。饱受批评的德国环境法“执行赤字”可归咎于环境法的碎片化。

环境法典编纂追寻一个合理的目标,即实现全面的法律清理与协调,制定出一部经久耐用的或者相对经久耐用的环境法典,通过较少的立法创造出更好的环境保护效果。不言自明的是,这一目标的达成亦是有限的。一部绝对经久耐用的环境法典始终是单纯的乌托邦式空想。在多元民主中,政治妥协是公共决策的一个重要部分,其后果往往是相关规范未能得到充分协调。此外,上述冲突和差距不仅出现在环境法中,而且还出现与之相连的法律事项上,在建筑法方面表现得尤为突出。此即所谓的环境法的清理协调所固有的局限性。但这并不会弱化所设定的编纂目标的价值。

一部更简单、更清晰、更易理解的环境法典能够改善环境法律规范的实施问题,通过包括公众参与、保障诉诸司法权利在内的条款提升公众遵守环境法的热情,提升公民的环境意识。起初,人们可能倾向性地认为,通过环境法典推动环境法的“公众化”是一种乌托邦式空想,因为这不是应对环境问题的复杂性以及解决这些问题的根本措施。然而,直观事实是,相关法律基础在环境法典编纂工作中得到整合,此种效果是不容否认的。纵然无人提出“环境公民法典”的要求,环境法也不应是一座迷宫,而应当被建构成轮廓清晰、格局明朗的大厦,即使置身其中的公民不是无时无刻都有法律指引,也能够合理安全地行动其间。

4.最后要指出的是,一部环境法典的编纂也有助于增强其政治影响力。通过法典编纂向国家行政机关提出其基本任务——实施与执行环境法。在当前的宪法背景下,作为环境保护国家目标条款的第20a条可能被认为是无足轻重的。当前关于德国经济环境的讨论表明,环境法在政治语境中正处于忽略不计的边缘。

三、环境法典编纂面临之挑战

1.当然存在反对环境法典编纂的论调。我最先回想起的是萨维尼和蒂堡之间关于民法典编纂所做的一场名为“我们时代的使命”的基本讨论。时至今日仍存在这样的声音,要么否认现代民主政体

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