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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政公益诉讼第三人制度的实证反思与理论建构
【英文标题】 Empirical Reflection and Theoretical Construction of the Third Party System for Administrative Public Interest Litigation
【作者】 练育强【作者单位】 华东政法大学法律学院{教授}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政公益诉讼;第三人;实证分析;路径探索
【英文关键词】 Administrative Public Interest Litigation; Third Party; Empirical Analysis; Path Exploration
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 67
【摘要】

行政公益诉讼是针对公权力之间就公共利益维护产生争议的解决方式,这一过程是否会涉及私主体的利益以及该私主体是否需要以第三人的身份加入诉讼进程,这是理论与实践都无法回避的课题。自2015年试点、2017年正式实施以来,已有不少第三人加入到了行政公益诉讼案件的实践。通过全样本的实证分析,实践中存在的问题包括三个方面:一是各地对于是否需要第三人认知不一致;二是第三人参加诉讼是为了维护利益还是为了查明事实不清楚;三是第三人在诉讼中的权利义务不清晰。产生这些问题既有理论上的因素,也有制度上的原因。解决的路径应是在理论上继续深入探讨行政公益诉讼的定位与第三人的性质,制度上尽快制定“公益诉讼法”以明确第三人的地位。

【英文摘要】

Administrative public interest litigation is a means of resolving disputes between public power over the maintenance of public interest. Whether the process will involve the interest of private subjects and whether such private subjects need to join the litigation process as a third party are inevitable topics for both theory and practice. Since the trial implementation in 2015 and official implementation in 2017, quite a few third parties have participated in the practice of administrative public interest litigation. Through empirical analysis based on a full sample, it’s found that problems in practice are reflected in three aspects: first, there’s no consensus reached among different places whether a third party is needed; second, it’s unclear whether a third party participates the litigation to safeguard interest or investigate facts; third, the rights and obligations of the third party in the litigation is implicit. These problems are caused by both theoretical factors and institutional factors. The way of addressing them is to continue to explore the positioning of administrative public interest litigation and the nature of the third party, and formulate a public interest litigation law at the earliest date so as to clarify the position of the third party.

【全文】法宝引证码CLI.A.1281819    
  
  

行政公益诉讼是指人民检察院针对行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害,基于其法律监督者的身份而提起的诉讼,是通过检察权对于行政权的监督来防止行政权的滥用,并经人民法院最终裁判,形成公权力之间的相互制约关系。那么,在这一过程中私主体是否可以或有必要参与这一诉讼进程呢?答案需要根据案件类型来剖析。

针对行政机关违法行使职权的行为,人民法院可以判决撤销或者部分撤销。如果该违法行使职权的行为对于相对人是授益性行政行为,那么撤销或者部分撤销该行政行为必然会对行政行为的相对人产生不利影响。如果该违法行使职权的行为对于相对人是损益性行政行为,那么撤销或者部分撤销该违法行使职权的行为是否就不会对相对人产生不利影响呢?显然不能如此轻易下结论。之所以检察机关会针对损益性行政行为提起行政公益诉讼,是在损益性行政行为对于私益的惩处与公益的保护之间进行衡量,认为该损益性行政行为的作出是对公共利益的损害,因此判决撤销该损益性行政行为并责令其重新作出新的行政行为以维护公共利益,结果必然是加重对于私益的惩处。那么无论是针对授益性行政行为还是侵害性行政行为的撤销或者部分撤销都会对行政行为的相对人产生不利影响,在这种情况下是否应当允许行政违法行为的相对人参与诉讼呢?

针对行政机关的不作为,即被诉行政机关不履行法定职责的,人民法院判决在一定期限内履行。行政机关的不作为应是不存在所谓的行政相对人,但是人民法院一旦判定行政机关在一定期限内履行职责,是否存在潜在的行政相对人呢?对此,又要进行具体分析:如果是责令行政机关作出具体行政决定,那么该具体的行政决定是必然存在潜在的相对人,也就是判决结果会与该潜在的行政相对人有利害关系;如果是责令履行调查职责,并未明确提出要行政机关作出具体行政决定,此时应不会存在所谓的潜在行政行为相对人,但是这一情况是否就必然不会侵害到私主体的利益呢?似乎也很难得出绝对的结论,如在判决中已经确定潜在行政行为相对人的违法行为,使得行政机关必然会对该潜在的行政相对人作出不利的决定,那么该潜在行政相对人能够参与到诉讼中来吗?

理论上虽然存在诸多争议,但最高人民检察院的指导意见却十分鲜明,即明确排除第三人参加行政公益诉讼。2018年3月,最高人民检察院发布的《检察公益诉讼典型案例》之七“贵州省江口县人民检察院诉铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局行政公益诉讼案”中只是简单提到“宣判后,第三人紫玉公司不服提起上诉。二审判决驳回上诉,维持原判”,而对于第三人在一审的地位、主张等等均未涉及,并且最高人民检察院原行政检察厅行政检察二处徐全兵处长就该案进行点评时明确提到“允许第三人参加诉讼不符合行政公益诉讼的客观诉讼属性”。[1]然而,审判机关对此问题的看法却与检察机关不尽相同。从法院判决的实践来看,各地法院对于行政公益诉讼中第三人的认识也是不尽一致的,部分法院判决书中涉及第三人问题,但处理方法却存在差异。为此,本文立足于理论、实践与制度的多重视角,就行政公益诉讼中第三人涉及到的相关问题进行分析。

一、实践现状

笔者于2019年3月3日在中国裁判文书网、北大法宝、无讼及威科先行网中依次输入:“公益诉讼”、“XX省”、在检索出的结果中选择案由“行政”,从而得出各省、自治区或直辖市关于行政公益诉讼的判决书或者裁定书。通过检索,涉及第三人的行政公益诉讼案件共126件,其中一审110件,二审16件。

从地域角度来看,不同的试点地区对于行政公益诉讼中是否应该加入第三人的认识是不一致的。

从绝对数量来看,只有北京市的行政公益诉讼案件中没有涉及到第三人。内蒙古自治区、山西省、云南省、山东省的案件中涉及第三人的数量极少,只是2件或者1件。特别是相对于这些省份的行政公益诉讼案件的总量而言几乎可以忽略不计。因此,这5个试点地区总体上可以视为不认同行政公益诉讼中加入第三人的地区。其他8个试点地区应是考虑了行政公益诉讼中第三人的问题,其中涉及第三人数量最多的地区是甘肃省。

从相对数量而言,即涉及第三人案件的数量占全部一审案件的比例,江苏省的占比最高达54.5%,其他超过15%的地区分别是甘肃省、安徽省、福建省、湖北省和广东省。

(图略)

图1:试点地区行政公益诉讼一审案件及一审涉及第三人案件数量统计图

试点地区的二审案件中涉及到第三人的有16件,由第三人提起上诉的案件是10件。

(图略)

图2:试点地区行政公益诉讼二审含第三人案件及第三人上诉案件统计图

从笔者统计的数据来看,18个非试点地区只有8个省级单位有行政公益诉讼案件,共计28件。其中山西省的案件最多13件,其余分别是河北省3件、青海省4件、江西省3件、河南省2件、四川省1件、湖南省1件、浙江省1件。在这28件案件中只有4件案件涉及第三人,分别是河北省1件、山西省3件。

以试点与修法为时间划分节点,2017年6月27日《行政诉讼法》修改正式规定人民检察院提起行政公益诉讼之后的案件来分析:(1)2017年7月1日之前立案并判决的数量是46件;(2)2017年7月1日之前立案,7月1日之后判决的数量是31件;(3)2017年7月1日之后立案并判决的案件数量是33件。从这些数据的分析中看不出不同阶段之间的明显差异。此外,除吉林省的涉及第三人的5件案件都是发生在2017年7月之前立案并判决的外,其他各省份的案件在各个阶段也无太大差异。因此,行政诉讼法在第二十五条增加一款规定行政公益诉讼制度对于第三人是否参与诉讼问题并没有实质性的影响。

二、实践中存在的问题

从已经收集到的126件涉及到第三人的判决书和裁定书中的相关内容来看,不同的法院、检察院以及第三人自身对于第三人参与行政公益诉讼目的与地位的认识是不一致的,也就是第三人参与行政公益诉讼究竟是为了保护何种法律上的利益是不清晰的。

(一)第三人参加诉讼的目的:维护利益还是查明事实

从已收集到的案例来看,第三人参与诉讼是为了维护行政相对人或者利害关系人的合法权益、国家或者社会公共利益,还是为了查明案件事实,各地区的认识也是不一致的,因而,形成了不同类型的第三人。

(图略)

图3:行政公益诉讼第三人类型统计图

从具体案件中所涉及的第三人的类型来看看,可以将126件案件分为两大类:一类是单一类型第三人;一类是复合类型第三人。单一类型的第三人是指法院判决书中只包括了一种类型的第三人,对此又可细分为行政行为的相对人或者利害关系人、行政权行使主体、违法行为侵害主体等三类[2]。复合类型第三人是指法院判决书中将两种类型的第三人都列为了第三人,如将行政权的行使主体和行政行为相对人或者将行政行为的相对人和违法行为的侵害主体都列为第三人。

1.单一类型第三人案件

在单一类型第三人的案件中,各地的判断是不一致的。如安徽省的案件中三种类型都有,甘肃省、福建省、江苏省、湖北省、内蒙古自治区包括了两种类型的第三人,而其他省份的案件中则只有1种类型的第三人,如广东省的13个涉及第三人的案件全部都是行政行为的相对人或者利害关系人,吉林省的5件涉第三人案件中的第三人则全部都是行政权的行使主体。此外,具有两种类型以上第三人的省份中,更多的地区是将行政行为的相对人或者利害关系人列为了第三人,如甘肃省、安徽省、江苏省、湖北省等四个试点省份虽然也有将行政权行使主体或者违法行为侵害主体列为第三人的案件,但绝大多数案件中第三人都是行政行为相对人或者利害关系人。但是福建省确是个例外,在16件涉及到第三人的案件中有13件是行政权的行使主体。

从数量的分析中可知,甘肃省、安徽省、江苏省、贵州省、湖北省、广东省都是倾向于将行政行为相对人或利害关系人列为第三人,其中广东省则只是将行政行为相对人或利害关系人列为了第三人。而福建省和吉林省则倾向于将行政权行使主体列为第三人,并且吉林省只是将行政权行使主体列为第三人。对于吉林省这一认知,还可以从最高人民检察院第八批指导性案例检例第29号中得以佐证,该案是吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案。该案中江源区中医院既是行政行为的相对人也是违法行为的实施者(应该说绝大多数生态环境领域的案件都是这一模式),对此,法院并没有采取将江源区中医院列为第三人的做法,而是依据《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定,采用了行政附带民事公益诉讼的方式进行审理。[3]

从总体来讲,将行政行为的相对人或者利害关系人作为第三人的案件数量是最多的,共97件,占比约75.2%。虽然客观上第三人参与诉讼都会有利于案件事实的查明,但从制度设计来看,行政行为的相对人或者利害关系人参加诉讼主要还是为了维护相对人或者利害关系人的合法权益。将违法行为的侵害主体作为第三人有3件案件。由于这三个案件中的第三人是违法行为侵害土地的所有权或使用权者,并且都是针对行政机关的不作为提起的诉讼,在诉讼过程中也未针对行政行为有明确的请求,因此这类第三人加入诉讼只是为了查明案件事实。

在行政权行使主体作为第三人的认知上,各地的认识也是不一致的:将行政权的行使主体作为第三人的案件共28件,占比约21.7%。根据具体的第三人的类型,又可以将行政权行使主体的第三人分为三种类型:分别是与被告共同负有履行职责、与被告为委托执法关系、与被告有内部行政管理关系。

第三人与被告共同负有履行职责的20件案件涉及的都是国有财产保护领域,其中安徽省2件、福建省13件、江苏省4件、湖北省1件。安徽省、福建省以及江苏省的19件案件涉及到的都是财政补贴资金。在这19件案件中,除江苏省的1件案件被告是财政局、第三人是县农业委员会外,[4]其余的18件案件中第三人都是财政局。此外,还有1件湖北省的案件,涉及到的是涉及到的是排污费的征收,被告是地方税务局、第三人是环境保护局。显然将这类第三人加入诉讼是基于这类行政机关违法行使职权或者不作为的行为,其目的是为了保护国家利益或者社会公共利益。

其他两种类型作为行政权行使主体的第三人,一是与被告具有委托执法关系的第三人,该类案件有5件;一是与被告有内部行政管理关系的有3件。与被告为委托执法关系的案件都发生在吉林省,其中4件案件的被告都是延边朝鲜族自治州林业管理局,其将行政执法权委托给了下级林业局,因此,被委托的下级林业局作为第三人参与诉讼。[5]1件案件的被告是四平市林业局,其将行政执法权委托给四平市叶赫林场,因此,被委托的四平市叶赫林场作为第三人参与诉讼。[6]与被告为内部管理关系的案件分别是:甘肃省1件,该案中被告是区环境保护局,第三人为市容环境卫生局,属于事业单位;[7]安徽省1件,该案中被告是环境保护局,第三人为环境卫生管理处;[8]湖北省1件,该案中的被告是水利局,第三人为江口水系管理处[9]。由于这两类第三人与违法行使职权或者不作为的行政机关之间是委托执法或者内部管理的关系,因此,法院的判决结果不可能直接为其设定应当履行的职责,这两类第三人参与诉讼的目的也就不可能是为了维护国家利益或者社会公共利益的可能,而更多的是为了查明案件事实。

2.复合类型第三人

就是否认可复合型第三人的问题上,各地的判断不一致。只有安徽省、贵州省和内蒙古自治区等三个省份认可复合类型第三人;安徽省认可的是行政权行使主体与行政行为的相对人作为复合型第三人,该案中两类第三人分别是宁国市财政局和安徽明珍堂养生品有限公司;[10]贵州省和内蒙古自治区认可的都是行政行为相对人和违法行为的侵害主体作为复合型第三人[11]。这种复合型第三人参加诉讼既是立足于保护国家利益或者社会公共利益以及行政行为相对人的合法权益,同时也是有利于查明案件事实。

表1:各省行政公益诉讼第三人类型统计

┌────┬─────────┬────────┬─────────┬─────┐
│    │行政行为相对人  │行政权行使主体 │违法行为侵害主体 │类型不明 │
│    │或利害关系人   │        │         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│甘肃  │一审17件,二审1件 │一审1件     │         │一审1件  │
│    │         │        │         │(移送管辖)│
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│安徽  │一审11件,二审3件 │一审3件     │一审1件      │     │
│    │         │(其中一件相对人+│         │     │
│    │         │行政权行使主体) │         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│福建  │一审3件      │一审13件    │         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│江苏  │一审15件,二审1件 │一审3件,二审1件│         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│贵州  │一审11件,二审4件 │        │一审1件(相对人+行 │     │
│    │         │        │政权行使主体)   │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│湖北  │一审10件     │一审2件     │         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│广东  │一审7件,二审6件 │        │         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│吉林  │         │一审5件     │         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│内蒙古 │一审2件      │        │一审1件      │     │
│    │         │        │(相对人+被侵害主体│     │
│    │         │        │)         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│陕西  │一审1件      │        │         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│云南  │一审1件      │        │         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│山东  │一审1件      │        │         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│河北  │一审1件      │        │         │     │
├────┼─────────┼────────┼─────────┼─────┤
│山西  │一审3件      │        │         │     │
└────┴─────────┴────────┴─────────┴─────┘

(二)第三人之于诉讼进程:主动参与还是被动接受

从数据上来看,虽然有126件案件涉及到第三人,并且在16件二审案件中还有10件是第三人提起的上诉,但是无论是从整个行政公益诉讼的案件的实践,还是从这126件案件的分析中,第三人之于行政公益诉讼的进程以及在诉讼中地位都是不太清晰的。

1.参加诉讼是第三人的义务还是权利?

上文已提到,在110件一审涉及第三人的案件中,只有贵州省怀仁市的1件案件中提到是第三人主动提出参加诉讼的。其余109件案件中,法院依职权追加(依法通知)的是66件,人民检察院在其起诉书中直接列明的有14件,28件则在判决书中没有任何表述,参与诉讼的方式属于形式不明。因此,参与行政公益诉讼究竟是第三人的权利还是义务就值得讨论了。

在具体的案件的审理过程中也有第三人明确提出“我村不是被诉行政行为的主体,与履行法定职责没有关系,我村作为第三人参加本案诉讼不适格”。[12]此外,有25件案件虽然在法院判决书中列明了第三人,但是第三人并没有出席法庭。还有8件案件,虽然第三人出席法庭,但却一言不发。这里尤以江苏省为甚,在江苏省涉及第三人的一审18件案件中,有10件案件第三人未出席法庭,还有1件案件虽然第三人出席法庭了,但未答辩。

2.第三人是否承担举证责任

在广东省韶关市的二审判决书中,第三人指出“一审要求原审第三人举证,但原审第三人已经举证证明,而一审判决又未采纳原审第三人的证据材料。因此,一审认定原审第三人骗取国家生猪标准化规模建设专项补贴资金的证据不充分”。对此,引出的问题是第三人在行政公益诉讼中举证,其在性质上属于什么?是一种责任,举证不成承担败诉后果,还是举证属于第三人的权利,只是为了事实查明?从实际案情来看,除未出庭以及出庭但未答辩的案件外,有34件案件第三人出席法庭并进行了答辩但未提供证据,有45件案件第三人到庭答辩、提供证据,并进行了质证。此外,在一个案件中存在多个第三人的情况下,还存在部分未出席法庭、部分出席法庭并答辩且提供证据的情况。

表2:各省行政公益诉讼第三人出庭及答辩统计

┌───┬──┬───┬────┬────┬───┬───────────────┐
│   │未出│出庭但│出庭且答│出庭、答│备注1 │备注2             │
│   │庭 │未答辩│辩,但未│辩并提供│(裁定 │(数个第三人应诉情况不同的案件)│
│   │  │   │提供证据│证据  │书)  │               │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│甘肃 │2件 │1件  │6件   │11件  │1件  │部分未出庭,部分答辩且提供证据│
│   │  │   │    │    │   │1件;             │
│   │  │   │    │    │   │部分未出庭,部分未答辩1件。  │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│安徽 │3件 │3件  │5件   │4件   │2件  │部分未出庭、部分未答辩、部分未│
│   │  │   │    │    │   │提供证据1件;         │
│   │  │   │    │    │   │部分未答辩,部分未提供证据1件 │
│   │  │   │    │    │   │。              │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│福建 │2件 │   │5件   │9件   │   │               │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│江苏 │10件│1件  │3件   │2件   │2件  │               │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│贵州 │3件 │   │6件   │3件   │1件  │部分未出庭,部分未提供证据1件 │
│   │  │   │    │    │   │;              │
│   │  │   │    │    │   │部分未出庭,部分虽未出庭但有答│
│   │  │   │    │    │   │辩意见1件。          │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│湖北 │1件 │   │4件   │7件   │   │               │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│广东 │  │2件  │1件   │4件   │   │               │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│吉林 │  │   │    │5件   │   │               │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│内蒙古│  │1件  │2件   │    │   │部分未答辩,部分未提供证据1件 │
│   │  │   │    │    │   │。              │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│陕西 │  │   │1件   │    │   │               │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│云南 │  │   │    │    │1件  │               │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│山东 │1件 │   │    │    │   │               │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│河北 │  │   │1件   │    │   │               │
├───┼──┼───┼────┼────┼───┼───────────────┤
│山西 │3件 │   │    │    │   │               │
└───┴──┴───┴────┴────┴───┴───────────────┘

3.第三人上诉后被上诉人是谁

在涉及第三人的16件案件中,有10件案件是由第三人提起上诉。在这10件第三人提起上诉的案件中:广东省的案件有3件、贵州省的案件有3件、安徽省的案件有3件、江苏省的案件有1件。

在这10件案件中,各地法院对被上诉人的确定大不相同,极为混乱。大致可以分为四种情形:第一种情形是将公益诉讼人和被告共同列为被上诉人。这类案件有3件,分别是贵州省遵义市中级人民法院行政判决书、贵州省铜仁市中级人民法院行政判决书、江苏省淮安市中级人民法院行政判决书;[13]第二种情形是将公益诉讼人列为被上诉人。安徽省合肥市中级人民法院、安徽省宣城市中级人民法院和贵州省遵义市中级人民法院的判决就是这一情形;[14]第三种情形是将原审被告列为被上诉人。安徽省铜陵市中级人民法院和广东省韶关市中级人民法院的判决就属于这一情形;[15]第四种情形就是判决书的首部没有列出被上诉人,这主要是广东省韶关市中级人民法院的另外两个判决书[16]。

从分析中可知,不仅仅是不同省以及同一个省中不同的法院对于第三人上诉后被上诉人的确定不同,就是同一个省的同一个法院在前后相差时间无几的判决书中对于被上诉人的认定也是不同的,并且还是同一个审判长作出的判决。比如,贵州省遵义市中级人民法院的两份判决书,审判长是同一个法官,1份判决是2017年9月25日作出,该判决书中将被上诉人列为公益诉讼人,1份是2017年12月15日作出,该判决书中则将公益诉讼人和被告共同列为被上诉人。同样,广东省韶关市中级人民法院的3份判决书也是如此。审判长也是同一位法官,该审判长在2017年11月29日作出的判决中将原审被告列为被上诉人,而在2017年12月1日作出的2份判决中则没有被上诉人,甚至在首部都没有列公益诉讼人。

除了被上诉人的确定混乱外,判决书首部关于各主体的顺序以及具体的表述方式也是不尽相同。比如,在没有将公益诉讼人列为被上诉人的2份判决书中,广东省韶关市中级人民法院的判决书中将原公益诉讼人列在首部的第一位,而安徽省铜陵市中级人民法院的判决书则将其列在上诉人与被上诉人之间,即第二位。此外,安徽省铜陵市中级人民法院关于该公益诉讼人的表达方式也与其他判决书不同,该判决书中的表达方式是“公益诉讼人(原审公益起诉人)”,其他判决书的表达方式都是一审公益诉讼人或原公益诉讼人。

之所以出现这种混乱的情形,极有可能是第三人在上诉状中明确列明了被上诉人,法院按照上诉状中的被上诉人进行列举。同时这也反映了法官们对于这一全新制度的探索,如同一法官对于基本相同的情形采用了不同的方式。

(三)诉讼中是否需要第三人:“可以”还是“必须”,亦或是“否定”



  ······

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