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【期刊名称】 《当代法学》
树立以人为本的生态法理念
【副标题】 从公众参与制度出发的考察
【英文标题】 Upholding Human—Centered Notion in Ecological Law
【作者】 吴真【作者单位】 吉林大学
【分类】 环境保护法【中文关键词】 生态法;公众参与制度;路径设计
【英文关键词】 ecological law;public participation system;legislative design
【文献标识码】 A【期刊年份】 2005年
【期号】 4【页码】 92
【摘要】 彰显“以人为本”的价值取向,生态法必须完成的任务之一应是建立和完善公众参与制度。本文从公众参与制度的法理依据、目前我国公众参与制度现状以及公众参与环境保护的路径设计等几个方面对公众参与制度进行了阐释。
【英文摘要】 To reflect the value of“human as the center”.the ecological law must establish and improve public participation system.This article gives an explanation of the scientific basis and the current situation of this system and makes a legislative design for the public in participating in environmental protection
【全文】法宝引证码CLI.A.14482    
  党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出,科学发展观的核心是以人为本。这一精神要求法治建设应最大程度地体现人民的意志、反映人民的需求。彰显“以人为本”的价值取向,生态法必须完成的任务之一应是建立和完善公众参与制度。
  一、公众参与制度的法理依据
  (一)公众参与制度的建立是法治的要求
  “法治”是一个有着无比重要的启蒙价值和制度含义的词汇。一个完整的“法治”概念,同现代社会的制度文明密不可分。在任何现代性的法治都意味着,对权力(其中包括立法权、行政权、司法权)的限制,对权力滥用的保护措施,对公民自由与权利的平等保护等。法治同样要求政府维护和保障法律秩序,但政府必须首先服从法律的约束;法治同样也要求人民服从法律,但同时要求人民服从的法律必须建立在尊重和保障人权的基础之上。这一意义上的“法治”是一个内涵民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、正义、效益与合法性等诸社会价值的综合观念。在这一意义上使用的“法治”是现代社会特有的意识形态,是一切制度化行为和制度安排应当与之相适应的“主义”。{1}(P156)
  生态法的发展过程中,在“法治”的诸多社会价值观念的指导和促进下,一种新兴的权利——环境权应运而生。1972年在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议发表的《人类环境宣言》中明确提出:“人人有在尊严和幸福生活的优良环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利。”1992年联合国环境与发展大会《里约宣言》也明确了“在优良环境中生存是人的基本权利”。该宣言还指出:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理。在国家一级,每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料,并有机会参与各项决策进程。”
  公众参与能确保公民实现其环境权。首先,只有公众参与环境的保护,才有利于维护良好的生态环境和生活环境。其次,公众参与环境立法,才有利于丰富环境法的内容、提高环境法的质量。因为公众是环境污染和环境破坏的直接受害者,他们对环境保护最有发言权。因而环境立法的质量的好与坏,他们有切身的感受,能作出公正的评判。公众参与还可以有效地监督政府机构,防止环境保护领域内政府的腐败和懈怠。
  (二)公众参与制度的建立是环境问题的本质决定的
  环境在很大程度上属于公共物品,环境问题产生的重要原因在于其外部不经济性。也就是市场主体的行为对环境的不利影响由该行为以外的第三人承担(包括他人或后代人)。在海洋、公共绿地以及空气和水等共有资源方面,外部不经济表现得非常明显。如果市场主体均可以任意开发利用其共有资源或向环境排放污染物,则从短期来看,每个市场主体都可以不断地从其过度开发和利用环境和资源的行为中获得利润,但由此产生的负面影响却分摊给其他人。在利益驱动下,市场主体无节制地开发和利用环境与资源。在竞争的压力下,市场主体即使意识到其行为使社会付出了巨大成本,如对人体健康、生产生活造成损害等,也是置之不理,尽量规避法律的惩罚,想方设法把环境成本转嫁给他人和子孙。其结果是导致环境资源的枯竭和破坏,造成了长远性的甚至无法挽回的损失。这就是所谓的“共有地的悲剧”。正是由于过度开发利用环境资源的成本可以转嫁给社会而不必由获利者个人承担,所以环境问题日趋严峻和尖锐。以至威胁到人类的生存和社会的正常发展。从以上分析可以看出,环境问题的形成主要是由人文的因素而不是环境本身原因引起的。所以环境问题也应由人们自己来解决。而解决的途径也不能仅仅依靠政府或一部分人,必须由公众都来参与,形成广泛地管理、监督环境保护的条件和氛围。
  (三)公众参与是立法民主的实现方式
  郭道晖教授指出,“立法上的民主表现在两个方面:一是要实行民主化的立法,即立法实体的民主;一是要实行立法的民主化,即立法程序的民主”。{2}(P151)民主政治与专制政治的重要区别就在于民主政治是通过一系列法定程序来管理国家事务,而专制政治则是凭统治者个人的意志来管理国家事务。平等的参与使人民确信法律是人民意志与利益的体现,使他们产生对法律的信任和对法律权威感的认同。立法程序的民主体现在公民有权通过适当途径平等地参与立法活动,表达其利益要求、参与决策过程、影响立法过程等。在公正的立法程序中,人民可以充分表达自己的主张和意见,使各种价值和利益得到综合的考虑和权衡,形成相对完善的法律规定。
  二、目前公众参与制度的现状分析
  (一)目前我国公众参与的法律与政策规定
  在诸多的法律与政策规定中可以看到我国政府已逐渐认识到公众参与在环境保护中的作用。在《中华人民共和国宪法》中,首先确认了人民参与管理国家事务的权利:“……人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务”。《中华人民共和国立法法》第三章和第四章规定,国务院所制定的行政法规、国务院各部委及地方各级人民政府制定的行政规章“在起草过程中,应广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可采取座谈会、论证会、听证会等各种形式。”《中华人民共和国环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”;《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明确规定:“建立公众参与机制,发挥社会团体的作用,鼓励公众参与环境保护工作,检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”《水污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中都规定:“环境影响报告书中,应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”
  尽管我国在法律和政策上已为公众参与环境保护提供了一定的依据,但这些规定的原则性较强,尚未具体化、制度化,可操作性的实体和程序性规范都比较缺乏。有些省市已经出台了相关的规定,如广州市的公众参与环保项

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}张文显.法哲学范畴研究(修订版)(M).北京:中国政法大学出版社,2001.
{2}郭道晖.当代中国立法(上)(M).北京:中国民主法制出版社,1998.
{3}王明远.环境侵权救济法律制度(M).北京:中国法制出版社,2001.
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