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【期刊名称】 《中外法学》
警察权的“脱警察化”规律分析
【作者】 余凌云【作者单位】 清华大学法学院{教授}
【分类】 行政法学【中文关键词】 警察权;脱警察化;变迁
【英文关键词】 Police Power; Depolicization; Changes【期刊年份】 2018年
【期号】 2【页码】 393
【摘要】 在欧美,警察权的变迁经历了两次“脱警察化”,通过分权和分工,从国家行政、内务行政的同义词渐渐走向组织法意义,从警察概念分化出来的其他机构和人员不得再使用“警察”名称。第一次与分权有关,通过与军事权、财政权、司法权等的分离,警察权逐渐限定在内务行政领域。第二次与政府组织体系分化、职能进一步分工有关。通过不断明晰警察权目的,将政府的一些职能从警察权之中剥离出去,警察权也便与内务行政有了一定区分。我国自清末起步的现代警察制度,通过组织体系的重构,延续了衙役、保甲等传统职责,对警察权的认识直接取自欧美晚近的警察概念。也经历了分权与分工,通过“脱警察化”逐渐限缩警察概念与警察作用,但不彻底。建国之后形成的“多元分散”的警察体制存在着进一步改革的空间。
【英文摘要】 In Europe and America, the development of the police power has undergone a long process of evolution. Through the separation of powers and division within internal administration, the purpose of police power has been gradually clarified, the meaning of which evolved from the synonym of state administration and internal administration into organizational police law. In China, the modern police system started in the late Qing Dynasty continued the traditional duties of Yamen runners, soldiers and Bao- jia system through the reconstruction of the organizational system. The Chinese understanding of police power was taken directly from the modern concepts in the West, and Chin's police power has also experienced decentralization and division within internal administration, albek incompletely. The scattered and pluralistic system formed after the founding of the people’s republic of China, in particular, represents a reversal of the aforementioned trend, and is in need of further reform.
【全文】法宝引证码CLI.A.1236435    
  引言
  在我国,“警察权”不是法律术语,在警察立法中基本不用,更谈不上立法解释。或许,在立法上描述清楚了警察职责权限,比抽象地规定警察权来得更加直观、具体,功能上也能取而代之。在司法判决上不乏援用,但缺乏必要的阐释,即便解释,也多蜻蜓点水,语焉不详。
  作为学术术语,“警察权”广为人知。但是,在当下中国,面对“什么是警察权”的追问,我们还是不免挠头。从已有文献看,对警察权的认识,歧见纷纭,有从目的入手的,可称为“目的说”, [1]也有从内容去阐释的“内容说”[2]“职能说”, [3]还有从国家权力的构成去界定的“最广义说”, [4]以及从归属主体去界定的,又有“机关说”[5]“机关与人员双重说”之分,[6]再有就是从国家法、组织法和职权法意义上区分警察权。[7]但是,阅读起来,总觉得说理不透。也有的干脆直接跳过“警察”权不论。[8]这是因为“警察”概念的变迁,也折射了“警察权”的变化,彼此如影随形,交集甚多,可以在“警察”概念之中一并论及?还是因为警察制度应以义务为本位,突出“警察任务”,淡化“警察权”?不得而知。但是,这个问题又至关重要。在警察法学理论之中,“警察权”是一个基础性概念,与“警察任务”互为表里,外化为警察职责权限,与警察协助义务、警察权的分解与外包等都有着极其密切的关系。
  在我看来,之所以不甚了了,是因为,西方警察权经过漫长的变迁,先后形成了实质与形式两种意义的“警察权”概念,分梳不易。清末开启的警政运动直接嫁接了西方晚近的形式概念。新中国建立之后,逐渐形成“分散多元”的警察制度,实际上是将实质概念杂糅在形式概念之内,不免牵丝扳藤。在学术上,民国之前的警察法著述对西方警察权的变迁过程稍有涉猎,谈不上透彻。新中国成立之后,学术传承中断,我们对实质概念几乎一无所知,不能有效运用实质与形式之界分理论来容纳实践的发展。
  在本文中,首先,我将梳理警察权在西方的变迁,发现从分权到分工的基本规律,以及通过不断限缩警察权目的之发展路径,从实质走向形式,最终完成警察权从内务行政的等同物之中脱离而出。其次,我将梳理清末以来形成的对警察权的认识,指出从“机关说”入手界定警察权的合理性,通过职责、权限二个维度,勾勒新中国建立之后警察权内涵之变化,并发现其分权、分工之不彻底,指出变革之方向。
  一、西方警察权的变迁
  在欧美,警察权的发展,历经沧海桑田、岸谷之变。在用词上,大致也有着police、police polity、internal police、police power的渐次替换、词义逐步收缩的过程。这些变迁,尤其是从国家行政向内务行政的演变,看似对我们影响不大,是我们不曾有过的。但是,我国自清末起步的现代警察制度毕竟嫁接于西方,西风东渐,异途同归。19世纪之后,西方警察权的变迁,对我国有着不小的影响。探究欧美警察权的总体变迁,其中折射出的发展规律,对我们理解警察权及其变革还是颇有益处的。
  (一)变迁过程
  从词源上看,police源自拉丁文Politia,还可追溯至希腊文politeia、polis,最初的意思是政府的政策(the policey of civil government),与执法没有什么关系。英文的police是从法文借用而来。16世纪之后,police与policy同义,表示英联邦或有组织的国家(common wealth or organized state),也指民间组织和文明社会(civil or ganization and civilization)。德国大约也是在16世纪初开始广泛应用policey、poletzey等描绘警察的语词,都是在“共同体的良好秩序”意义上作为一个集合性概念加以使用,指国家的活动或行政。[9]当时的社会状态是,“警察成为专制政体下全能且大权在握的人,归其原因,在当时并无权力分立,警察行为不受宪法或法律约束,一切依行政命令及一般规定为张本,纵然在具体个案亦同,此外,亦无有效控制警察举措之机构存在”。[10]到19世纪,这种用法渐被淘汰。[11]
  18世纪早期,police一词开始用来描述对社会的规制、约束与控制,内务行政(civil administration)以及维持公共秩序。在欧洲大陆,尤其是法国和西班牙,出现这种用法更早些。[12]在德国,从17世纪开始,军事、财政、外交、司法等事务便逐渐从警察事务中分离出来,有关权力也不再称作警察权。至18世纪,警察概念便几乎与内务行政相对应,出现了“第一次脱警察化”。[13]彼时,洛克、孟德斯鸠等先哲的分权思想正席卷欧洲,对政治哲学的发展产生了巨大影响。
  在17、18世纪,一些学者(比如普芬道夫、瓦泰尔、斯密和布莱克斯通)所援用的police,其含义也迥异于今日,一般都是在内务行政层面上交互使用。比如,在1762年至1764年间,亚当·斯密在格拉斯哥大学所做的法理学系列讲座中指出,任何政府制度的首要目标是确保国内安宁,然后才是促进国家富裕。这就产生了我们所说的“police”。只要与这个国家的贸易、商业、农业和制造业有关的规制,都可以看作属于“police”范畴。[14]
  police一词,只是到了晚近,才开始用于司职于维持秩序和查究犯罪的警察群体。比如,在西班牙语中,直到19世纪初才有此用法。在苏格兰,用police指称有关执法和维持公共秩序,可以查到的首次记载大约出现在1730年。[15]德国在二战之后,经美军占领区发布的限制“警察”概念范围的命令第235号,[16]“警察”之概念才真正蜕变为现代意义的警察。历史学者公认的第一个现代警察机关是1829年在罗伯特·皮尔爵士(Sir Robert Peel)的倡导下建立的伦敦大都市警察(theLondon Metropolitan Police)。[17]罗伯特·皮尔爵士利用他在爱尔兰服役的经验,创设了一个介于军队和民间力量之间的社会控制的组织。[18]
  这是在内务行政之上,不断限缩警察权目的的结果,也和制服警察的出现,以及警察组织的专业化有关。在欧洲,人们开始反对绝对主义的国家政权以及由此衍生而来的君主的“父权式监护”,转而认为只有在不可避免地需要维护集体安全及自由时,国家方能限制个人自由,这就催生了从目的角度对警察概念进行约束与重构的努力。[19]这是“第二次脱警察化”,通过不断深化内务行政之中的分工,完善行政机关系统,将一些警察事务逐渐分解、转移给其他行政机关,比如营业、建筑、外国人等事务,这些行政机关也不再行使专由警察行使的权力,而是一般性质的行政权。“警察”专指警察机关及人员,警察权力也由警察机关行使。这也促进了警察机构的体系完善,专业(职)程度的提升,“终至以执行为主之执行警察是为今日之民主警察”。[20]
  自罗伯特·皮尔爵士倡导建立现代警察机关,欧美各国竞相仿效,无论是实践还是学术上所指的“警察权”,便多是指警察机关的权力。之后的历次警务革命,无论是以美国为代表的专业化运动,以社区警务为标志的欧美警察现代化运动,还是服务导向的警务改革,以及信息时代下倡导的情报警务模式,都没有改变对警察、警察权、警察权之目的以及警察任务的认识,只是对实现警察任务的具体方式和技术手段有所调整创新。在警察权的规范与扩张之间引发些许波动的是“9·11”之后引入的反恐警务模式,扩大了警察的检查权力和自由裁量权。
  (二)两次“脱警察化”
  “脱警察化”是德日描述上述警察概念演变的专门术语,是指从警察概念分化出来的其他机构和人员“不得再使用‘警察’名称”。[21]上述警察权的变迁,经历了两次质的飞越,出现了二次脱警察化,从而实现了从国家行政到内务行政再到组织法意义的警察权的渐次发展。第一次与分权有关,通过与军事权、财政权、司法权等的分离,警察权逐渐限定在内务行政领域。第二次与政府组织体系分化、职能进一步分工有关。通过不断明晰警察权目的,将政府的一些职能从警察权之中剥离出去,警察权也便与内务行政有了一定区分。
  分权与分工,是以分化的场域为标准。我们大概可以说,发生在国家权力层面上的分化是分权,出现在政府层面上的分化是行政分工。或者更进一步说,以内务行政为标准,在该范畴之内的分化视为分工,比如卫生防疫、整饬街道、建设管理从警察事务之中的剥离,该范畴之外的分化称为分权,比如军事、司法与警察的分离。但是,从文献上看,上述两次变迁不都是严格在这个界限之内发生的,彼此也有交集,犬齿交错,却的确有着递进关系。从时间界线看,也比较模糊,大致17、18世纪以分权为主,19世纪前后为分工。
  第一次“脱警察化”与分权理论的兴起有关。警察概念从国家行政演变为内务行政。一方面,通过权力的分立与制衡,实现对公民权利的保障,比如,警察权与司法权的分立。另一方面,彼时国家任务,不外乎“外御强辱,内维治安”,前者仰赖军人,后者交付警察。[22]通过警察权与军事权的分立,实现内外有别、差别对待,进一步科学而准确地校正了警察任务的定位。
  第二次“脱警察化”主要是发生在内务行政的分工上,具体方法是限缩警察概念的目的要素,将卫生、建筑、环保、劳动、税务等以往属于警察行政事务的权限划归一般行政机关。[23]这是因为“危害防止任务大都集中在行政权”, “应在不失其时间与经济效能上,以及避免导致不必要之行政空转与摩擦下,加以分散”。这种在“行政权内部危害防止任务之水平分配”, “可以避免权力集中与专断”, [24]也能够促进专业化,提高效率。这些机关也从事危害防止,属于实质意义上的警察,但在任务与权力上与警察机关仍有区别。于是,开始出现实质与形式警察的分野。
  至于分工的标准,没有精细的尺度,只有大致的原则。比如,按照“绝对法益”与“相对法益”之分,前者归警察机关,后者由一般行政机关负责。又如,只有同时符合“危害防止不可迟延性”与“强制力经常使用之必要性”,才由警察机关负责。[25]其实,在内务行政之中进一步分化的程度与范围,深受各国历史传统、社会诉求、立法选择等因素的影响。所以,在欧美,警察权目的相差无几,呈现出来的警察职责与权限在不同国家可能不完全一样,[26]没有逻辑可言,也无法强求一致。
  “脱警察化”,也就是去暴力性。随着与警察权同构化的政府权力不断分解、分化出去,转移到一般行政机关之中,不适用传统的警察强制力,伴随着的是去强制化。一般行政机关在执行公务中为排除妨碍,确有需要警察手段,可以请求警察协助。这构成了一般行政机关运行的基本权力结构模式,也突显了警察协助义务的重要性。
  在这样的格局里,保持国内安宁、维护治安秩序、防止一切危害的警察任务,并非完全交给警察机关,而是分散到其他一些行政机关。相应地,在理论上,便出现了“实质的警察概念与形式的警察概念”,以及实质意义上的警察权与组织法意义上的警察权。实质的警察概念与实质的警察权,是从功能角度出发,即便是一般行政机关,只要从事维护安宁秩序、防止危害之警察任务,便属于警察范畴。而形式的警察概念与组织法意义上的警察权,是从组织机构角度出发,仅指警察机关维护秩序、排除危害的角色、作用或者权力。[27]
  (三)目的和手段的界定方法
  在欧美,内务行政的进一步分化,对警察权的限缩,之所以都不约而同地诉诸警察权目的,主要是为了将警察的强制作用收缩到最小领域,压缩到最低限度,以回应日益高涨的保障公民权利之诉求。或者说,“因自然法学说勃兴,主张尊重个人之自由,限制国家之权力,于是警察权之观念亦次第狭隘”。[28]因为警察作用在于维护社会治安秩序、防止公共危害,是国家最原始、最根本、最基础的功能,警察手段也最具有暴力性,需要有所控制与节制。
  很自然,对警察权的阐释,便出现了从目的入手的界定方法。比如,奥托·迈耶认为,臣民对共同体以及对代表共同体利益的行政负有天然的义务,不能干扰共同体的良好秩序,且应当避免并防止自己的生活中出现这样的干扰,这种臣民的“一般义务”也是“警察义务”,而警察权便是为了实现这种义务而发动的公权力。[29]
  但是,从美国的经验看,不论如何提炼警察权目的,还是很难与内务行政完全区分开来。或者说,从实质意义上去描述警察权,将很大程度上与政府权力难解难分。日德的有关理论纷争也说明,“不能借助行政目的的消极或积极区分警察与保育”,因为“当代的秩序行政已经超越了消极目的,而有了积极目的的面向”。“采取强制命令手段的警察措施亦同时包含了积极目的和消极目的”。[30]
  于是,兼有“目的说”和“手段说”的界定方法脱颖而出。比如,恩斯特·弗洛因德(Ernst Freund)从法院大量的判例中发现,至少有两个主要属性或特征,能让警察权突显出来,有别于其他权力,也就是,警察权直接意在确保与推进公共福祉,它是通过抑制与强制实施的。[31]
  又如,路易斯·迪·马隆尼(L.Dee Mallonee)考虑到“警察权”的最初使用,以及适宜性和逻辑,还有法院的实践,主张警察权应当是狭义的。首先,规制目的是为了“主要社会利益”,包括公共健康、道德、安全和经济福利。其次,方法上具有强制性,可以限制私人权利,强迫其放弃全部或部分权利,限制其享有相应的权利。[32]
  二、清末以来形成的认识
  清末出现的警察制度是“西学东渐的产物”,既反映了开明之士“变法图新”“师夷长技”“中体西用”之期许,也有洋人“须目睹中国竭力设法保护外国人及铁路诸物方能退去”之威逼,[33]是主动与被动交互作用的结果。一般认为,光绪24年(1898年)湖南巡抚陈宝箴、按察使黄遵宪等人所创办的湖南保卫局,是我国近代警察之滥觞。经北洋、民国,到新中国成立之后,警察制度基本没有大的变化,警察的业务范围、管辖分工与管理体制等基本一脉相承。[34]对警察、警察权、警察任务等理论问题的思考,大概也始于清末,认识上总体比较平稳,虽有分歧,却没有天壤之别。当然,政权性质发生变化,政治意识形态对警察制度产生了较大的影响,警察的阶级属性与专政功能被突显出来。民国之后,尤其明显。
  (一)直接嫁接欧美晚近概念
  清末迈向警察制度现代化之初,对警察权的认识,直接嫁接了欧美晚近的概念,已实现了一定意义上的分权,也设立了专业化的警察机构与制服警察。清末“采借西法、推行新政”,一项重要举措就是设置了海军、外务、商务、巡警四部。无论从组织上还是权力上,作为最高警政机构,巡警部显然都与军事、外交、商务等有着明确的权力切割。我们对警察权的理解,也始终附着在组织法意义上,就是指警察机关的权力。
  彼时内务行政已然分化,“警察实为内务行政中与助长行政对立之一分科”。[35]警察机关从隶属内务行政,逐渐发展到从内务行政之中与其他行政彼此剥离出来。组织机构始终相对独立,自成体系,名称几经变化,也渐趋固定。大致脉络为,清末的巡警部与巡警道、北洋的警政司和警察厅(局、所)、民国的内务部(内政部)和警察厅(处、局)、新中国的公安部与公安(厅、局、分局)。
  清末有关行政分工已见雏形,但还不彻底。清末警察除缉盗治安外,还有“卫民生”之责,管着公共卫生、防疫,负责整饬街道。北洋政府时期,警察机关的职责之中,尤其是治安、营业、建筑、卫生等项,不少在今天看来已成历史遗迹。比如,卫生之中的负责道路清洁、保健防疫,治安之中的社会救恤和“贫民教养”,建筑之中的官私建筑的审查和准驳、公共建筑的保护,营业之中的店铺营业的准驳、开业歇业的登记、度量衡的检查等。[36]清末民初,警察甚至还有部分的司法裁判功能。从清末到民国,警察事务不断增增减减,多是时势政策使然。
  新中国成立之后,《人民警察条例》(1957年)规范的还是严格组织法意义上的警察。然而,随着政法体制不断改革,逐渐形成“既统一又分散”的警察体制,正如《人民警察法》(1995年)2条第2款所确认的那样,“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”,而这些机关之间彼此独立,互不隶属。警察权的意义才越出组织法,走向实质意义。也就是,警察权不再为警察机关所独有,为其他机关所分享,但也是涵射在“人民警察”概念之下。
  这便形成了新中国建立之后很独特的现象,实际上已生成了实质的“警察”概念,却又在实践上不接受实质与形式意义的概念划分,而是人为地圈定在名义的“警察”概念之中。这既有对历史承续的缘故,也有这些机构的职责权限具有近似性的现实考虑。无论如何,我们都可以视之为一种分工不彻底或者拒绝进一步分工的表现。
  所以,无论是对警察还是警察权的理解,我们既没有欧美早期混沌未开之经历,也不存在欧美的曲折含义。也就是,警察、警察权从没有与国家行政同构化,与内务行政已有分离,又有些交集,仅是分工不细所致。这与当时欧美的状况大致相同。但是,在欧美的那种实质意义上的警察,也就是由一般行政机关承担防止危害的任务,也视为警察,这种宽泛的认识,在我国,只存在于学术,是对西学的继受,在实践上根本没有这样的理解。“警察概念在我国从未真正形成类似当代德国法上的实质概念与形式概念、当代日本法上的‘学问上的概念’与实定法上的概念的二元格局”。[37]
  (二)从“机关说”入手
  从后续的制度变迁看,我们对警察权的困惑还是有别于西方,不是纠缠在实质意义,也没有德国法上“形式的警察概念”与“实质的警察概念”并存问题,而是需要从组织意义上去进一步澄清。因此,对于上述“目的说”“内容说”“职能说”“机关说”等,在我看来,以“机关说”入手来界定警察权,最为贴切妥当,更符合业已形成的公众认知。
  建国之后,历经改革,警察制度形成了“分散多元”体制,出现了普通警察、司法警察、国家安全警察、狱警和武装警察等五种类型。从组织结构上看,这些机关已完成形式上的分权,各自的警察职责又大相径庭,权限也出入较大。因此,以“机关说”入手,警察权应当有广狭两种,狭义仅指公安机关的权力,是形式的、组织法意义上的警察权。广义则应反映“多元分散”体制。广义的警察权实际上已脱逸出组织法意义,变得异常纷繁复杂,多维难定,难以阐释。在这个意义上,警察权还是可以涵盖在原本就宽泛的警察权目的之中,依然不脱离警察、警察权之窠臼,从而形成了实质与形式警察权概念相杂糅的一个矛盾体。
  我们同意采纳“机关说”的同时,不得不对另外一种近似观点展开批判。“机关与人员双重说”认为,警察权既指警察机关的权力,也指执行警务活动的人员的权力。在我看来,这显然是误读了公安机关及其工作人员之关系。警察权的归属主体应当是、也只能是公安机关,而不是公安机关之中具体行使权力的警察。后者只是前者的化身,任何组织的活动都必须通过人来实现,警察的执法活动是代表公安机关,行为结果和责任也由公安机关承担。
  (三)结合警察任务的诠释
  随着社会的发展,政府职能分工的变迁,以及内务行政的分化,警察权的大小范围、管辖事项,很大程度上取决于各国的历史传统、社会诉求以及立法政策,是立法选择的结果,是长期历史发展的累积,没有统一的范式,也没有固定的理论模型。所以,即便从“机关说”入手,也很难描述清楚警察权是什么。
  曾流行于欧美的“目的说”,以目的来界定警察权,在我国却发生了变异。因为,自清末初创现代警察制度之始,我们便很少纠缠于警察权目的之讨论,即便有为数不多的讨论,也多抄自日本。在学术上,更多探讨的是警察任务。从功能上看,警察任务可以替代警察权目的。对警察任务的讨论,又结合着警察职责,彼此构成抽象与具体、总括与阐释的关系。只是警察任务在不同历史阶段还是略有不同的。
  可以说,从清末开始,我们一直关注的都是警察的功用,在探讨警察任务的同时,一般解决警察的职责与权限。从这个意义上去认识警察权,更简洁明了,既有对历史的承接,也反映现实需要。我们愿望之中的警察权便由此勾勒出来了。这个进路其实是以警察任务为底色,体现了义务本位的思想,又暗合了欧美的目的(任务)与手段的界定方法。只不过,这种界定方法,在欧美是适用于实质意义上的警察、警察权,在我国主要是运用在形式意义上,所以,流露出的趣味就不很一样。
  “警察权”毫无疑问是一个集合概念,是由一个个具体的警察权力构成的,或者说,可以分解为一个个具体的警察权力形态。正如警察任务是由所有的警察职责组合而成,可以高度凝练,也可以用具体的警察职责逐一详细描述。但是,单凭一个个具体的警察权力形态,警察权只能给人一个碎片状的印象。要想描叙清楚警察权的真切内涵,还离不开警察任务。警察任务决定警察权力,警察权力是为了完成警察任务,彼此互为表里、相互依存。对于什么是警察权的追问,我们大致可以说,警察权就是法律赋予的实现警察任务的权力,其具体内涵是通过职责与权限来表达的。
  (四)对警察任务的认识
  从有关文献看,从清末民初开启的现代警察制度,承继了传统上保甲、巡丁、练勇、捕役等职责,重在革除传统弊端,虽然“职能更加广泛,并呈现出专业化趋向”, [38]诸如发挥消防、卫生、维护交通等积极功能,但是,主流还是延续、替代了传统的“侦奸、缉私、捕盗之类”的治安体系与职能。[39]
  从早期何启、郑观应等传播的警政思想,以及维新派康有为、黄遵宪等力推的警政实践看,在有关动议、章程以及制度上,对警察任务、职责权限有明确界定。比如,湖南保卫局就是“去民害、卫民生、检非违、索罪犯”,具体而言,“掌清查户籍,清理街道,抓捕盗贼,扑救火灾,查禁赌博,解民危困,禁拐妇女等事”。[40]光绪三十年以后,人们对警察作用的认识更接近现代的观点,“保全国之治安,定人民之秩序”。[41]
  北洋、民国之后,也延续了类似看法,只是政治色彩渐趋浓厚。比如,1914年,袁世凯在《治安警察法草案》立法说明中指出,“警察以保护公共之治安为天职”。蒋介石也认为,“警察的任务,既在维持治安,改良社会,则势必时时与危害社会以及有损社会健康的烟赌娼匪等弊害相搏斗”。[42]
  从清末到民国,一直没有出现像德日早期发生的关于警察权目的之激烈争论,也没有通过区分福利目的与保安目的、积极目的与消极目的,进一步促进内务行政的分化,澄清警察权的边际。这是因为,从清末警政运动开始,内务行政便有较高程度的分化,警察权与防止社会危害的其他行政作用之间的分工已基本完成。
  民国以往的警察法理论,深受日本影响,也介绍日德有关警察权目的之理论争议,在学理上也有学者对警察权作实质意义的阐释,但是,在我国,许多学者还是把警察“认做维护公共治安的消极行政”。[43]维持秩序,必以限制人民自由为代价。但是,正如李士珍所警觉,不易将警察行政定位在“限制人民自由”,否则,一方面,“容易引起人民对警察之不良观念”,另一方面,也容易对人民之合法自由滥加干预。[44]因此,警察作用的价值取向必然是多元的,其中,也充斥着诸如健康、道德、安全以及一般福祉等价值目标。实现的手段也是限制与助成并举、消极与积极兼用。
  新中国成立后,从《人民警察条例》到《人民警察法》,警察任务基本不变,只是逐渐淡化政治色彩,文字表述略有增删,均体现在2条关于“人民警察的任务”之中,包括:①维护国家安全;②维持社会治安秩序;③保护公私财产,以及公民人身自由与安全;④预防、制止和惩治违法犯罪活动。
  对上述警察任务可以做进一步解读:第一,其中,①、②、④无疑是警察的基本任务,由这一基点散发出的效果是实现了③项任务,而“保障公私财产”“公民人身自由安全”,又为上述基本任务注入了价值观与目标;第二,单从上述任务描述,还很难与其他行政机关区分开来,后者也可能发挥着实质上的警察作用。所以,还必须通过具体罗列公安机关的职责,才能阐释清楚警察任务的基本内涵;第三,建国之后推出的一系列警务改革,比如社区警务、情报主导警务等,都没有逾越上述警察任务,只是微观地、局部地调整、增删公安机关职责,重新分配、创新运用公安机关权限而已。
  三、两个维度的阐释
  从《人民警察条例》《人民警察法》的立法技术看,对警察权的描述,都是在警察任务之下,通过职责与权限两个维度来进一步解析的。建国之后,警察权之流变,都是折射在这个基本框架之内,表现为警察职责、职权之增删,法律理念、警务思想之变化。因此,在稳定的警察任务之下容纳着流动的内涵。
  但是,由于建国之后,尤其是1983年全国政法体制改革之后,逐渐形成了“多元分散”的警察体制。这也给立法技术上如何规定警察职责权限、组织管理等带来了相当大的难度。因此,《人民警察法》在内容上充满了一般与特殊、共性与个性等多方面的矛盾与冲突。立法上只能采取在表面上归纳共性,实质上以公安机关为主线的策略。
  (一)公安机关的职责
  《人民警察法》将公安、安全、监狱、劳教、司法五个部门的警察职责之中的“共同的、基本的、主要的职责”加以规定,大致分为五类:①预防、制止、惩治违法犯罪活动;②公安行政管理职能;③执行刑罚的职能;④指导治安保卫工作、指导治安防范工作;⑤其他职责。细读第6条,不难发现,还是以公安机关为规范对象,而且,公安机关职责规定是对长期实践的总结与体认,基本范式是逐一罗列立法与政策赋予的各项职责,好处是一目了然、不生歧义。
  与《人民警察条例》有关职责规定相对比,我们不难发现以下几点变化:
  第一,追随法律理念的变化。比如,《人民警察法》6条(一)删除了《人民警察条例》5条(一)“反革命分子和其他犯罪分子的破坏活动”,改为“违法犯罪活动”。至于理由,李忠信只简单地陈述为“三十多年来,我国政治、经济、社会等情况都有了很大变化,根据当前形势”,这一修改“涵盖了所有的应当由人民警察管辖的违法犯罪案件”。[45]其实,不容忽视的是,早在上世纪八十年代刑法学界就已展开取消反革命罪的热烈讨论。[46]1997年《刑法》修订,取消反革命罪,易名为危害国家安全罪。这股思潮不可能不对其间酝酿修改的《人民警察法》产生一定影响。而《人民警察法》又先于《刑法》修订,能启变革之先声,实在了不起。
  第二,政治意识的强烈影响。比如,《人民警察条例》5条(十五)规定了警察的救助义务,“查找迷失的儿童和下落不明的人,救护被害人和突然患病处于孤立无援状态的人”,《

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