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【期刊名称】 《江西社会科学》
公法人制度重构与公共机构举债的法治化
【作者】 冉富强【作者单位】 河南财经政法大学{副教授,法学博士}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 公共机构;公法人;政府性债务;法治机制
【文章编码】 1004-518X(2014)07-0160-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 7
【页码】 160
【英文摘要】

目前我国政府性公共机构的法律人格存在缺陷,即过分偏重其民法价值,完全忽视其公法人意蕴,特别是忽视了政府性公共机构与政府财权、财力、支出责任及公众监督之间的内在必然联系。地方政府借用其民法身份规避法律禁令而随意举债,这是我国公共机构债务持续恶化的根源之一。要实现政府公共机构举债的法治化,我国应当在借鉴国外公法人组织法的基础上,改造和重构政府公共机构的法律人格,从法律授权、行政审批、预算审议及社会监督等方面对公共机构举债实施控制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1238005    
  
  2013年12月30日国家审计署发布的全国政府性债务审计公告显示,中央所属部门和机构、事业单位及政府公共机构在债务数额中占有相当比例,地方政府所属机构和部门、事业单位及融资平台公司是地方政府性债务的主要举债主体。从上述审计结果看来,我国政府性债务控制的重点是中央及地方政府的机构和部门、企事业单位等政府性公共机构。这种情况说明:一方面政府性公共机构确实需要巨额资金投入大型基础设施和公益性项目,另一方面也警示政府性公共机构的举债亟待纳入法治轨道予以控制。本文即以政府性公共机构债务的基本特征分析入手,探究我国政府性公共机构债务的法治控制机制。
  一、政府性公共机构债务的基本特征
  在民事立法上,我国政府性公共机构分属不同类别的法人组织。政府性公共机构与中央或地方政府有着千丝万缕的联系,政府公共机构的债务也因此呈现几大基本特征。
  (一)政府机构、企事业单位和社团组织是名义上的举债主体
  按照《民法通则》、《公司法》、《事业单位登记管理暂行条例》及《社会团体登记管理条例》等有关法律法规,国家投资设立的高等学校、公立医院、中国铁路总公司、科研院所、社团组织及地方融资平台公司都是自主举债主体。这些公共机构的债务应当属于上述单位的“私债”,不应纳入国家审计署的“公债”审计范围。其中,国务院《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》所界定的“承担非公益性项目”的地方融资平台公司,更不应纳入“公债”范围。然而,由于上述公共机构履行的是公共管理或公共服务职能,而且这些职能是中央或地方政府提供的公共服务的组成部分,其债务的性质就很难说属于“私债”。
  (二)债务用途兼具公益与非公益目的
  国家审计署审计公告显示,政府性公共机构的债务主要用于基础设施建设和公益性项目;用于市政建设、土地储备、教育、科学、卫生、农林水利、生态保护等基础性和公益性项目的建设;有的用于高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设;有的用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房等领域。政府性公共机构的债务主要用于公益性项目建设,大多有相应的资产和收入作保障。但也有一些地方融资平台频频闯入房地产等市场竞争领域;有的地方融资平台公司纯粹是为地方政府提供日常消费支出和修建楼堂馆所;甚至个别地方政府直接将融资平台的资金注入资本市场。
  (三)举债缺乏形式合法性或实质正当性
  《预算法》28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。”《担保法》8条也禁止国家机关作为担保人,但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外。上述法律禁令基本堵死了地方政府直接发债或担保的融资通道。依据《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资本管理暂行办法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关规定,机关法人、事业单位的举债均应获得行政主管部门及同级财政部门的审批。但事实上由于地方政府自己也没有举债权限,当然也无权再授权政府公共机构举债。《公司法》及《证券法》虽然授权公司制企业可以发行企业债券,但《公司法》规定发行企业债券必须是盈利项目,履行公共服务的公益性企业为了满足上述条件,必须捆绑“竞争性项目”,因此地方融资平台公司发行企业债券的合法性根本就不存在。
  为了满足巨额资金需求,一些地方政府通过设立融资平台公司,进而借助“公司”的名义绕开《预算法》举债;也有一些地方政府和事业单位违规提供担保套取金融机构贷款等。为了加强对地方政府性债务的管理,国务院发布了《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》,严格控制地方政府设立融资平台公司。为规避国务院的上述规定,一些地方政府又通过BT项目、融资租赁等方式向非金融机构和公众举债。总体来说,从金融机构融资仍然是地方政府性债务的主要来源。政府性公共机构的举债不仅明目张胆地规避法律法规的举债或担保禁令,还缺乏预算审议、社会舆论等民主机制的审查和监督。
  除了形式合法性缺失以外,公共机构相当比例的债务还缺乏实质正当性。一是融资利率过高。我国政府性公共机构债务的资金主要来自金融机构。这与美国公共机构的债务主要来自资本市场有很大不同。银行贷款属于中介机构融资,而资本市场融资则属于直接融资。两者的融资成本相差悬殊。{1}(P65)二是公共服务融资没有获得相应的税收优惠。《公司法快醒醒开学了》是专门规范市场主体的组织法,但目前公益性公司融资也与其他市场主体缴纳同样的税收,投资人也不享受相应的税收优惠。三是政府性公共机构的债务基本上都是中短期融资,不符合建设成本与项目收益同向移转的代际公平原则。四是目前的公共机构融资项目的立项、建设、运营及绩效评价等缺乏社会公众的参与和监督。
  (四)政府承担直接、补充或最终偿还责任
  目前,我国宪法、法律尚未对中央及地方各级政府的事权予以清晰界分;地方政府也不具有实质意义上的税收立法权;财政转移支付制度尚未纳入法治轨道;地方各级政府在宪法、法律上也不具备独立公法人地位。严格意义上说,公共机构无论隶属中央政府,或者隶属地方政府,政府公共机构或部门的债务仍然属于“国债”范畴,其信用基础仍然是中央政府,中央及地方政府仍然要对公共机构的债务承担直接、补充或最终偿还责任。
  地方官员正是清楚地知道地方融资平台公司的信用基础仍然是中央财政,加上地方官员的任期较短,上级组织部门在考核任用干部时往往把地方GDP增速作为考评官员政绩的重要指标,因此地方官员根本不顾法律及中央政府禁令,坚持在法律框架以外融资。政府性公共机构债务的上述特性根植于其独特的法律组织构造。要实现政府公共机构举债的法治化,必须从剖析其法律人格入手。
  二、现行政府性公共机构的法律人格特征
  我国现行政府性公共机构的法律人格,既不同于普通民事或商事主体的法律人格,也不同于中央及地方国家机关的法律人格,它具有自己独特的组织构造和法律人格。
  (一)分属机关法人、事业单位、企业法人、社会团体或财团法人
  《民法通则》50条规定:“有独立经费的机关从成立之日起,具有法人资格。”根据上述规定,中央及地方政府部门如果有独立经费就可以被界定为机关法人。《事业单位登记管理暂行条例》2条规定:“事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”根据上述规定,有独立经费的中央及地方行政机关、立法机关及司法机关都具备法人资格,中央或地方创办的高校、公立医院及科研院所属于事业单位法人。政府设立的履行一定行政监管职能的行业协会,比如中国银行业监督与管理委员会、保险业监督与管理委员会、残疾人联合会及各种基金会则分别属于社团法人和财团法人。按照《民法通则》、《公司法》规定,中国铁路总公司、地方融资平台公司属于企业法人。总之,根据民事法人制度的相关规定,我国政府性公共机构分别属于机关法人、事业单位法人、社会团体法人、财团法人和企业法人。
  (二)“名义上”各单位对外独立承担财产责任
  《民法通则》50条规定:“有独立经费的机关从成立之日起,具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体,依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有法人资格;依法需要办理法人登记的,经核准登记,取得法人资格。”《事业单位登记管理暂行条例》6条、第8条再次明确,事业单位法人对外独立承担民事责任。国务院颁布的《社会团体登记管理条例》进一步宣示了社会团体对外独立承担民事责任。《公司法》3条也强调了公司属于企业法人,公司以其全部财产对公司的债务承担责任。从民法立法来看,政府公共机构都是以自己单位的“名义”对外独立承担财产责任。
  (三)履行公共管理或公共服务职能
  无论是中央单位还是地方政府部门和机构;无论是事业单位,还是企业法人;无论是成立较早的中国铁路总公司、省级高速公路公司,还是中央政府近几年才设立的中国银行业监督与管理委员会、保险业监督与管理委员会及各地融资平台公司等,政府性公共机构所履行的职能几乎都是公共管理、公共服务或准公共服务职能。当然,也不排除个别公共机构的个别项目偏离公共服务轨道的情形,比如少数地方融资平台公司介入房地产等营利性行业,但整体上公共机构确实在履行社会公共服务职能。
  (四)行政干涉过度、自主人格缺失
  为了加强对行政单位和事业单位国有资产的监管,财政部于2006年发布了《事业单位国有资产管理暂行办法》和《行政单位国有资产管理暂行办法》。其中,《事业单位国有资产管理暂行办法》规定,财政部门和事业单位的主管部门是事业单位资产处置的审查批准机关;事业单位对外投资、出租、出借和担保等事项,均应按照规定权限审核或审批。《行政单位国有资产管理暂行办法》规定,行政单位的资产由国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用;行政单位的资产处置必须上报同级财政部门审核批准。
  为加强对国有企业国有资产的监管,2003年国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》,该条例21条规定:“国有资产监督管理机构依照法定程序决定其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的……发行公司债券等重大事项。”2008年全国人大常委会通过了《企业国有资产法》,其35条规定,国家出资企业发行债券、投资等事项,有关法律、行政法规应当报经人民政府或者人民政府有关部门、机构批准、核准或备案的,依照其规定。从上述规定来看,《北大法宝,版权所有

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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