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【期刊名称】 《人民检察》
检察人员分类管理与办案责任制改革试点实践与反思
【作者】 夏阳<等>【分类】 检察院
【期刊年份】 2014年【期号】 24
【页码】 41
【全文】法宝引证码CLI.A.1209173    
  主持人:夏阳(重庆市渝中区人民检察院检察长)
  特邀嘉宾:杨平(重庆市人民检察院政治部主任)
  李昌林(西南政法大学教授、博士生导师)
  潘金贵(西南政法大学教授、博士生导师)
  熊文新(重庆市渝中区人民检察院副检察长)
  文稿统筹:杨赞朱志荣 摄影:陈天祚
  编者按党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出,完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责。探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。为更好地梳理检察官选任、评鉴、考核等环节中需要注意的问题,厘清检察人员分类管理与办案责任制改革等其他司法体制改革间的关系,本刊以重庆市渝中区人民检察院的试点探索为样本,邀请有关专家学者和实务界人士就相关问题进行探讨。
  问题已:检察人员分类管理和办案责任制改革的主要目标和任务是什么?
  主持人:检察人员分类管理改革是深化检察机关干部人事制度改革的重要内容,是实现对检察人员科学管理、建设高素质专业化检察人员队伍的客观要求,而检察官办案责任制改革则是完善办案机制,提升法律监督效能的现实需要。您如何评价我国检察人员分类管理改革和检察官办案责任制改革的目标和现状?
  杨平:习总书记指出,建立符合职业特点的司法人员分类管理制度,是深化司法体制改革必须牵住的“牛鼻子”。长期以来,我国把司法人员定位为公务员,实行基本相同的管理模式。检察机关内部许多并不从事检察办案工作的行政人员,也享有检察官身份,造成队伍中检察官比例偏高与基层一线“案多人少”并存的现象。而且,基层检察官职级待遇偏低、发展空间有限,一些一线的优秀检察官为了晋升职级,不得不到非业务部门,或者离开办案一线从事管理工作。检察人员分类管理改革,就是要把检察人员科学分类,对检察官实行有别于普通公务员的管理制度,让检察人员各归其位、各行其道、各司其职、各展其才,推进检察队伍专业化、职业化建设。检察官办案责任制改革直指检察权的运行,突出检察官办案主体地位,既赋予检察官相应的办案职权,又落实检察官的办案责任,还强化对检察官办案的监督制约,建立办案质量终身负责制和错案责任追究制,其目的是要实现“谁办案、谁负责”。
  因此,检察人员分类管理改革解决的是“谁来办案”的问题,通过分类来凸现检察官的主体地位,为检察队伍的专业化、职业化打好基础;检察官办案责任制改革解决的是“如何办案”的问题,在检察人员分类管理的基础上,建立以检察官为中心的办案组织、责任体制和运行机制。检察人员分类管理是办案责任制的基础和前提,办案责任制是检察人员分类管理的目的和延伸,两者相辅相成,不可分割。
  李昌林:一方面,我国检察机关的内设机构设置和人员配备明显存在着“官多兵少”、名不副实的特点,具体表现为:检察机关院领导、中层干部占全体检察人员的比例过大,检察官占全体检察人员的比重过大。检察机关内设部门中非直接行使检察权的人员,也拥有检察官的身份,检察官作为办案主体的地位得不到体现。另一方面,长期以来,我国检察权的运行实行三级审批模式,既忽视了承办检察官的独立性,又违背了司法权应有的亲历性,增加了办案环节,不利于诉讼公正和诉讼效率的实现。检察制度恢复重建之初,在缺乏专业化检察官队伍的情况下,三级审批模式有其存在的合理性。在法学教育规模和质量都有显著提升的今天,再坚持这种传统办案模式就显得不合时宜了。
  因此,推行检察人员分类管理改革和检察官办案责任制改革是检察权运行机制改革的关键和核心。前者着重解决检察官名不副实的问题,使检察官实至名归,成为行使且专司检察权的专业人员;后者重在增强检察官的独立性,破除检察权运行中的行政化问题。
  潘金贵:对于检察系统来说,不论是检察人员分类管理改革,还是检察官办案责任制改革,最终的目标都是要建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。在我国现实条件下,影响司法公正的主要因素有三:一是外部的干预;二是内部的干预;三是缺乏对司法人员的个人约束。第一个因素和司法的地方化有关,第二个因素与司法机构内部的行政化有关,第三个因素则与司法人员个人的素质与外部监督有关。因此,本轮改革的两个主要目标就是“去地方化”和“去行政化”。在这样的背景下,重庆渝中区检察院首先在人事领域推动专业化、精英化改革,借助员额制和检察人员分类管理,让检察官队伍回归到适当的规模,迈出了检察人员精英化的第一步,应该说,方向是找对了。
  熊文新:从重庆市渝中区检察院的实际情况来看,长期存在着案多人少、检察官待遇不高、与行政机关公务员实行相同管理体制、晋升空间狭窄等问题,严重影响了检察官队伍的稳定性。在这样的严峻形势下,必须通过改革建立一套科学的检察人员分类管理制度,提高检察官入职门槛,健全检察官、检察辅助人员、司法行政人员各自职务序列的管理方式。
  从检察权运行的状况来讲,过多的行政化色彩割裂了审查与决定、权与责的逻辑关系,违背了亲历性等司法规律,弱化了检察官的主体地位。传统三级审批模式造成的管理层级过多、办案链条过长也导致了工作效率低下,制约了工作质量的整体提升。因此,从制度、机制上去除检察权运行中的行政化,通过建立高素质的检察官队伍,独立办出高质量的案件,是我们推进检察人员分类管理和办案责任制改革的主要目标之一。
  问题二:员额制背景下检察官如何选任?
  主持人:中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》(以下简称《框架意见》)提出,要对法院、检察院的人员实行分类管理,建立法官、检察官员额制。应当如何确定科学合理的检察官选任条件、标准和具体程序?检察官遴选委员会的设立应当考虑哪些因素?
  李昌林:选任检察官的核心问题主要有:谁来选、选多少和怎么选。西方国家和我国台湾地区针对这一问题普遍建立了检察官员额制,员额制的主要特点在于:第一,检察官员额的确定标准只能是本地区的案件受理数,附加考虑本地区人口数量。即案件多员额配置高,案件少员额配置低。第二,检察官员额的分配必须与检察权的运行机制相适应。如在职务犯罪侦查中,过多地强调检察官个人的办案权限和责任并不现实。第三,只有员额内的检察官有权行使检察权。渝中区检察院的试点方案明确了检察长、副检察长、检察委员会专职委员不占检察官名额。这就产生一个矛盾,既然不是检察官为何能在实质上行使检察权,参与重大案件的决策?下一步改革,可以考虑逆向思维,对检察领导职务、检委会委员进行实质化改革。若司法行政事务管理权与检察权实现分离,则担任检察领导职务的人员主要工作就应当是办案,以办案为主,兼负一些检察业务的管理工作,改变领导职务、检委会委员过于行政化的色彩,使检委会更加专业、权威,成为名副其实的检察机关内部最高决策机关。第四,检察官遴选委员会的设置应当中立、专业、权威。检察官遴选委会的设置,涉及法治、分权和民主等多重因素,并没有放之四海而皆准的通用模式,但总体上还是有一定共性:中立和自治。其中,自治是法律职业的本质性要求,是贯穿于法律职业特征与本质中的灵魂性因素,我国在组建检察官遴选委员会时,尤其应当注意这一点。
  杨平:员额制是司法人员分类管理的基础。从目前的实际情况来看,推行检察官员额制也遇到了不少现实问题:第一,如何确定检察官员额。当前需着重考虑以下几个方面的因素:一是坚持基层受益,基层检察院的检察官员额比例可以适当高于地、市、分、州检察院和省级院;二是坚持因地制宜,在省级院控制总体员额比例的前提下,同一省份的不同地区随实际情况的变化实行动态管理;三是坚持稳步实施,通过三至五年的过渡期稳定分流人员,减少改革中的干扰和阻力。第二,如何确定检察官选任的条件。需要重点关注两个问题:一是要严格任职条件,确保选出的检察官既要有过硬的政治素质,也要有较高的专业素养、丰富的从业经历、较强的司法能力、较好的办案业绩以及良好的职业操守;二是要建立公正的选任程序,真正把能独立办案的高素质人才选任为检察官,防止论资排辈、按职级高低选任,防止简单地让助理检察员直接转为检察官助理。第三,检察官遴选委员会及选任的程序。设置遴选委员会的目的,是为了增强检察官选任的科学性和公开性。遴选委员会提出人选建议后,仍然要坚持党管干部的原则,由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,确保检察官政治坚定、对党忠诚。然后,由人大依照法定的程序对检察官进行任免。
  熊文新:在主任检察官的选任中,我们主要面临几个问题:一是行政领导的员额制问题。我院明确规定检察长、副检察长、检察委员会专职委员不占主任检察官名额,但是这些人员却实际上在行使检察权,其是否要纳入检察官员额,中央司改方案还没有明确。二是检察官的配置问题。如何将主任检察官员额配置到执法办案一线,防止检察官员额被非一线办案的检察官过多占用。三是如何调动检察官助理、书记员等司法辅助人员的工作积极性?毫无疑问,这些人在员额制改革前后所从事的工作可能并无多大区别,但“名分”却已截然不同。为实现最高检试点目标,为顶层设计提供实践经验,我院按照中央关于深化司法体制和工作机制改革的决策部署及《检察官办案责任制改革试点实施工作指导意见》的具体规定,出台了《渝中区人民检察院主任检察官选任和管理办法》,一是明确规定检察官实行员额制。二是明确主任检察官选任条件。三是严把主任检察官选任程序。四是建立专门的主任检察官任免委员会。
  问题三:改革中如何处理好主任检察官、检察长、检委会、检察辅助人员之间的关系?
  主持人:《决定》提出“完善司法权运行机制”、“明确各类司法人员工作职责”等改革举措。检察权的运行涉及主任检察官、检察长和检委会等各个层级,如何划分各个层级检察官之间的权限?改革中如何处理好主任检察官、检察长、检委会、检察辅助人员之间的关系?
  杨平:对于主任检察官、检察官的权限范围,法律及相关法规并未明确。当前,要科学设定检察机关内部各层级职责权限,把“机构责任”落实为“个人责任”,建立办案责任制的主体框架。首先,根据刑事检察、职务犯罪侦查、诉讼监督不同业务的属性和特点,明确检察官、主任检察官职责权限,配备好业务辅助人员,建立基本办案组织。其次,明确主任检察官与检察长、检察委员会的关系。在尊重主任检察官独立办案主体地位的同时,要明确主任检察官应当服从检察长、分管检察长的命令和指挥,无条件地执行检察委员会的决定。再次,明确办案组织内部人员的关系。主任检察官是办案组织的负责人,办案组织内部的其他检察官、辅助人员都是主任检察官的办案助手,应当按照主任检察官的指令从事具体事项。检察官、书记员的具体岗位职责,应当有相应制度规范予以明确。
  李昌林在进行检察人员分类管理改革和检察官办案责任制改革后,检察长作为检察院的统帅,既全权负责全院的司法行政管理事务,又在处理重大、疑难、复杂案件方面发挥着统领作用,目前还不宜让检察长承担大量的办案任务;副检察长、检委会专职委员、中层干部依然可以发挥其经验丰富

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