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【期刊名称】 《人民检察》
行政诉讼检察监督新规的一种体系解释
【作者】 张步洪
【作者单位】 最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政诉讼法;检察监督;抗诉;检察建议
【文章编码】 1004-4043(2014)-12(下)-0013-6【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 24
【页码】 13
【摘要】 根据修改后行诉法的规定,检察机关对于行政案件受理、审理、裁判的监督,应综合运用抗诉和检察建议;对于行政案件的执行,应当区分类型,明确对行政机关执行行为和法院执行行为的监督范围和手段。应准确把握修改后行诉法规定的依申请的抗诉事由和依职权的抗诉事由及其适用规则。积极探索职务犯罪侦查与行政审判的衔接机制,厘清行政行为与公职人员个人责任的关系。
【全文】法宝引证码CLI.A.1209177    
  
  2014年11月,全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。此次修法,总结吸收了实践经验、理论成果,强化了行政诉讼的监督与救济功能,细化了检察监督规范。十八届四中全会提出,健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。据此,修改后行诉法强化了行政机关支持法院受理、审理行政案件的要求,增加规定被诉行政机关负责人出庭应诉制度,明确了行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书时对行政机关负责人的制裁措施。对于行政诉讼中发现的涉嫌违纪违法和犯罪,实行行政诉讼与纪检监察、刑事司法直接对接。这些制度设计,都体现了行政诉讼制度作为审判权监督行政权的制度安排的性质。相应地,修改后行诉法并没有明显增加检察机关监督行政诉讼被告的内容,而是突出了检察权监督审判权的功能。本文基于修改后行诉法和修改后民诉法中的相关规定,结合实践情况就行政诉讼检察监督新规谈一些个人观点。
  一、行政诉讼诸环节的检察监督
  修改后行诉法第一百零一条规定,检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。据此,修改后民诉法中有关检察调查的规定、有关抗诉与再审的规则均适用于行政诉讼检察监督。至于检察机关如何监督案件的受理、审理、执行,修改后民诉法同样未作规定,而有待进一步明确。
  (一)对行政案件受理的监督
  长期以来,社会各界反映强烈的“告状难”、“立案难”等问题在行政诉讼领域表现得尤为突出。一些地方法院由于体制原因和自身原因,不愿、不敢受理行政案件。为此,十八届四中全会提出健全行政机关支持法院受理行政案件的制度。修改后行诉法规定,不予立案或者驳回起诉确有错误的,法院依当事人申请进行再审,检察院依当事人申请抗诉或者提出再审检察建议。尽管2001年最高检规范性文件就已经规定将“法院对依法应予受理的行政案件,裁定不予受理或者驳回起诉”作为一种抗诉事由,[1]但检察机关同样受制于体制和自身原因,在维护公民、组织行政诉权方面没有发挥明显的作用。
  检察机关除运用抗诉方式监督法院受理案件之外,还可以基于行政诉讼法的授权、针对法院受理行政案件的特点,探索其他监督方式。在刑事诉讼中,检察机关依法对公安机关的刑事立案进行监督,公安机关应当立案而不立案的,检察机关通知其立案。检察机关制作的刑事立案通知书具有法律效力。在行政诉讼中,由于没有法律授权,检察机关不可以通知法院受理行政诉讼案件。修改后行诉法虽然规定以抗诉、再审检察建议启动再审,推动纠正法院不予立案、驳回起诉的错误裁定,但是,多数情况下,判断行政诉讼案件是否属于行政诉讼受案范围并不复杂,不一定必须都经过复杂的再审程序才能确定。修改后行诉法第九十一条第(一)项规定的是针对法院所作的确有错误的不予立案、驳回起诉裁定的抗诉事由。如果法院对公民、组织的起诉既不受理也不出具收据,检察机关则无法通过抗诉进行监督。对于公民、组织向检察机关反映法院不受理行政案件,检察机关认为属于行政诉讼法确定的受案范围法院应当受理的,可以探索通过检察建议进行监督。
  (二)对行政案件审理的监督
  修改后行诉法第九十三条第三款规定,各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。检察机关如何监督案件的审理,民事诉讼法和行政诉讼法均未规定。先前,理论界基于行政诉讼法只规定了抗诉的作法,倾向于将行政诉讼检察监督理解为“法院完成诉讼过程后行使的监督权”,即“事后监督”。[2]现在,法律则明确规定检察机关对行政诉讼的审理进行监督。然而,在正常进行的行政诉讼中,检察机关并没有承担诉讼角色,它不可能同步参与到所有行政案件的审理中。审判中的违法行为发生又具有即时性特点。实践中,当事人对行政案件审理过程的合法性提出质疑往往是在庭审结束之后,法庭不可能因为一方当事人提出异议就随意重新开庭审理。客观地说,检察机关同步监督行政案件审理并且同步纠正违法并不现实。为保障法院更好地接受检察监督、审级监督,法院审理行政案件的活动,应当实行全程录音录像。检察机关根据一方当事人的申请,可以查看录音录像。
  庭审中的违法审判行为并不必然引起再审,但是,当事人反映审判人员在履行职责中违背法定职责主张追究纪律或法律责任,并向检察机关提供了证据材料或者证据线索的,检察机关应当按照最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》赋予的措施进行调查,有充分证据证明审判人员违纪违法需要追究责任的,依法提出检察建议。
  (三)对行政案件裁判的监督
  检察机关对行政裁判的监督主要是通过启动再审纠正错误裁判。根据修改后行诉法第九十三条第一款、第二款,检察机关启动再审有两种方式:抗诉和再审检察建议。抗诉是启动再审程序的刚性监督措施,由作出生效裁判的法院的上级检察院提出。检察建议由作出生效裁判的法院的同级检察院提出,是否启动再审由接收检察建议的法院审查后自行决定。
  尽管人们习惯上把抗诉定性为监督措施,但对当事人而言,申请抗诉无疑是一种救济。行政抗诉制度的存在,正是为了保障当事人依法获得再审的机会。行政诉讼法规定当事人有权申请抗诉,实际上是承认抗诉具有救济功能。既然如此,检察机关应当依法保障当事人平等获得抗诉救济的权利。当然,这并不意味着满足所有当事人的抗诉申请,而是要求统一抗诉标准,平等对待所有当事人,同等情况相同对待,不同情况区别对待。在抗诉程序设计上,应当尽量避免上下级检察院在同一个案件上重复审查。
  修改后民诉法第二百零九条压缩了再审检察建议的存在空间:当事人不服一审、二审生效裁判先向上一级法院申请再审,上一级法院驳回再审申请或者不予答复之后当事人再到检察院寻求救济。对此,实践中,原审法院通常会更加尊重上级法院的驳回申请裁定而不是同级检察院的再审建议。同时,由于检察建议并不具有当然启动再审的效力,当事人更愿意选择获得抗诉救济。为切实维护当事人依法寻求救济的权利,在规则设计上应当允许当事人选择申请抗诉或者申请再审检察建议。同时,为保障胜诉一方当事人合法权益、维护司法裁判既判力,基于检察机关上下级领导关系,下级检察院不得作出与上级检察院决定相冲突的决定。据此,对于上级检察院作出不抗诉决定的裁判,下级检察院不应当提出再审检察建议。
  (四)对行政案件执行的监督
  一般认为,执行行为属于行政性质的事实行为。检察机关对行政执行实行同步监督同样存在诸多困难,事后监督往往又遇到调查取证难等问题。因此,将来有必要明确要求执行机构在执行中使用执法记录仪等记录执行过程。对行政案件执行的监督主要涉及以下两种情况:
  其一,对行政机关执行行为的监督。区分两种情况:一是行政裁判的强制执行。行政机关依据单行法授权和修改后行诉法第九十五条规定对拒绝履行判决、裁定、调解书的公民、组织强制执行的,理论上属于修改后行诉法第一百零一条规定的“执行”,属于检察机关监督范围。二是行政行为的强制执行。行政机关对拒绝履行行政行为确定的义务的公民、组织强制执行的,不属于行政诉讼法规定的“执行”,不属于检察监督范围,公民、组织认为行政强制执行行为侵犯其合法权益的,可以依法提起诉讼。
  其二,对法院执行行为的监督。也区分两种情况:一是执行行政裁判的活动。法院依据修改后行诉法第九十五条、第九十六条对拒绝履行裁判、调解书确定义务的公民、组织或者行政机关强制执行,属于检察监督的范围。检察机关可以对法院的执行裁定、执行实施是否合法进行监督。二是非诉行政执行。[3]我国实行以法院强制执行为原则、行政机关强制执行为例外的执行模式。行政机关自行强制执行需要法律明确授权。法院承担的非诉行政执行案件数量庞大。根据司法解释和实践情况,法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后,应当由行政审判庭组成合议庭对行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。如果将法院审查非诉行政执行所作的裁定纳入监督范围,实际上是对绝大多数行政行为是否具有执行力进行监督,等于重构检察权与行政权之间的关系。检察权与行政权的关系,是我国宪法关系的重要内容,不宜在缺乏广泛共识的情况下发生质的变化。因此,笔者认为,检察机关对非诉行政执行裁定进行监督还需要更加系统的论证和更加明确的授权。
  二、行政抗诉事由及其适用规则
  修改后行诉法第九十一条分八种情形规定了法院依申请再审、检察机关依申请抗诉的事由;而第九十三条第一款则是检察机关依职权抗诉的直接法律依据。
  (一)依申请抗诉事由及其适用规则
  第一,法院对行政起诉不予立案或者驳回起诉确有错误的。修改后行诉法中的“不予立案”和1989年行政诉讼法中的“不予受理”相当。按照修改后行诉法第九十一条第(一)项规定,检察机关认为法院所作的不予立案、驳回起诉裁定确有错误的,应依当事人申请抗诉。为解决法院对法定受案范围内的行政起诉不接收材料、不受理、不作出裁定等问题,修改后行诉法规定实行立案登记制,对公民、组织的起诉,法院立案庭只进行形式审查,符合形式要件的起诉直接到行政审判庭进行审理。和立案审查制相比,立案登记制强调对于符合条件的起诉,应当接收起诉材料、及时转审判庭审理,不得长期搁置在受理窗口部门。实行立案登记制,并不意味着法院有求必应,对于不符合行政诉讼受案范围的案件,法院仍然会驳回起诉。检察机关监督法院依法受理案件,保障公民、组织诉权,需要准确把握法律修改后的行政诉讼受案范围。行政诉讼关涉行政权与审判权关系、关涉私权与公益。检察机关在保障公民、组织诉权,破解“告状难”方面既要有作为,又要拿得准,尽力避免因对法律理解不准给解决争议带来不必要的认识分歧。
  第二,有新的证据,足以推翻原判决、裁定的。对于行政裁判生效后发现的“新证据”,应区分有利于被告还是有利于原告。一是作为被告的行政机关在行政程序中应当“先取证、后裁决”,行政机关于行政裁判生效后即使发现“足以”支持被行政裁判撤销的行政行为的“新证据”,也不能以此为由申请再审或申请抗诉。二是公民、组织在行政裁判生效后发现足以推翻原审行政裁判认定事实的“新证据”,可以向法院申请再审、向检察机关申请抗诉。公民、组织可否无视生效行政裁判直接申请行政机关重作行政行为,法律没有明文禁止,但理论上可能存在障碍。如果允许行政机关根据申请自行重新作出行政行为,可能会损害司法裁判的权威性。
  第三,原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或系伪造的。首先,原裁判认定事实主要证据不足。“认定事实的主要证据不足”是指判决、裁定对案件基本事实所作的肯定的认定没有足够的证据支持,[4]对基本事实的认定不符合证据规则。基本事实,即对于确定行政法上权利义务和责任具有决定意义的事实。生效裁判认定事实缺乏证据证明,只有在影响到权利归属、义务承担、责任追究的情况下,才有必要抗诉与

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